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Barzelay , Michael con la colaboración de Babak Armajani, Atravesando la burocracia, una nueva

Michael Barzelay con la colaboración de Babak J. Armajani, Atravesando la burocracia, una nueva perspectiva de la administración pública, México, FCE, 1998. (Primera edición en inglés , 1988), 252 Págs.

Presentación.
Lamentablemente demoró 10 años para que este libro clásico llegara al mundo hispano. A pesar de la visión vertiginosa que tenemos del mundo, las ideas, a veces, avanzan lentamente a través de las barreras lingüísticas, lo que obliga a reconocer, una vez más que la Administración se escribe en inglés y quien no domina ese idioma estará siempre desfasado,

La edición del Fondo de Cultura Económica, sin embargo, al incorporar un estudio introductorio de Héctor Martínez Reyes, permite ubicar históricamente este libro y comprender la significación que ha tenido. Las dos introducciones incorporadas también hacen un aporte en este sentido.

Esta obra es la primera que enfrenta globalmente el paradigma burocrático y propone una alternativa basada en la experiencia del Estado de Minnesota, que dirigió Babak J. Armajani.

Más allá del paradigma burocrático.
En los Estados Unidos el paradigma burocrático se impuso como una forma de pasar de una sociedad rural y descentralizada a una urbana e industrializada. La concepción burocrática significaba copiar la organización industrial y alcanzar eficiencia. La impersonalidad era una actitud muy apreciada. Este modelo se caracteriza por funciones definidas, normas establecidas, aplicación uniforme de reglas, presupuesto definido y control del gasto). En el siglo XIX, este movimiento se denominó “visión de la reforma burocrática”. Con la Gran Depresión se presentaron nuevos problemas y se realizaron cambios profundos como la Gran Sociedad y el reaganismo que trajeron el análisis de sistemas, la Administración por objetivos y los presupuestos base cero. Estos cambios no dejaron intacto el modelo burocrático, pero su mantención fue asegurada. En el libro se define como paradigma burocrático a los hábitos y al sistema de creencias en el que se apoya, los que generalmente son indiscutibles.

En el modelo burocrático el staff son los encargados de las funciones transversales (compras, presupuestos, contabilidad, personal, etc.), Estos empleados asumen tareas de control y están desconectados de los fines de la empresa.

Las objeciones conceptuales al modelo surgen cuando empieza a predominar la idea de que los servicios públicos “deben guiarse por el usuario y orientarse hacia su servicio”.

Estos nuevos conceptos marcan un cambio cultural importante. Un ejemplo es la administración de impuestos, sonde se redactan nuevos formularios e instructivos en un inglés muy claro y cuidadoso o la oferta que se especifica en las oficinas de reclutamiento del Ejército estadounidense ( ingresos inmediatos, capacitación, trato justo, empleo futuro, seguro, etc.).

Estas nuevas concepciones abren al servicio hacia la comunidad, los resultados pasan a ser importantes, se controla los costos, se rompe la rutina, se hacen evaluaciones con los clientes

Estos avances eran ya un cuestionamiento del paradigma burocrático. Los pasos siguientes continuarían erosionándolo. La preocupación por el cliente significa que el servicio público deja de centrarse en sus propias necesidades y perspectivas. La asimilación del concepto de cliente a las unidades que demandan es un cambio esencial de la relación con las unidades proveedoras (generalmente el staff). Las tareas eran las que definían las cantidades de recursos, ahora son los resultados en beneficios de los clientes. La evaluación proviene de estos clientes y no de los mismos funcionarios. La organización burocrática separa el trabajo de pensar del de hacer, el nuevo enfoque otorga autoridad a los empleados operativos para que puedan emitir juicios sobre como mejorar el servicio.

Los funcionarios del staff siempre se caracterizaron por estar lejos de las finalidades del servicio e imponían control en función de normas. La carencia de sensibilidad era una de sus características. Se desarrolló el concepto de que el staff tiene como cliente a las unidades operativas. Esto fue acogido con rechazo por parte del staff, pero entre 1983 y 1999 en el estado de Minnesota estas ideas fueron parte de la cutura organizacional desarrollada.

La necesidad de estrategias innovadoras.
La relación entre el staff y los departamentos operativos genera el problema o la condición de la burocracia. ¿Es un problema o una condición?

Para resolver esto se presentan varios casos, el primero es la solicitud de compra de computadoras por una universidad, el departamento de compras (staff) decide postergar esta compra hasta conseguir un volumen mayor para conseguir mejores precios. El resultado es que la Universidad no puede realizar el curso de computación que tenía programado, con todos los inconvenientes que ello crea al prestigio y a la seriedad de la institución.

El otro caso es la decisión de reemplazar las máquinas de escribir mecánicas por otras eléctricas (SELECTRIC), pero el departamento de compras consigue buenos precios para la máquina Adler y compra esta marca. Resultado, las máquinas no sirven y no se usan.

El zoológico alimenta a unas ballenas con arenques ahumados de determinado tipo, el departamento de compras cambia el tipo de arenque, por otros más baratos y provoca enfermedades a las ballenas.

Finalmente se requiere de un microscopio alemán especial, para el Departamento de Salud. El departamento de compras decide comprar uno estadounidense, según la norma de que hay que preferir lo nacional. Resultado el microscopio no sirva para la investigación en curso.

El departamento de compras en todos estos casos actuó guiado por los principios de obtener buenos precios a través de economías de escala o de precios menores para productos similares.

El staff tiene una cultura que exalta el gastar dinero y conseguir más.

Otro caso es la decisión de congelar las compras. Este congelamiento tiene algunas excepciones y rápidamente se sigue comprando igual que antes en función de la manipulación de las excepciones.

Estos problemas son enfrentados a través de una discusión con los argumentos de un escéptico realista y de un pensador progresista. Finalmente se define la posición de un optimista que considera que los problemas se resolverán por el avance de la historia y de la tecnología.

Para resolver el problema se presenta la solución de que el departamento de compras debe hacer licitaciones por cantidades indefinidas, es decir conseguir los mejores precios posibles en el mercado, pero que las unidades operativas deben decidir si compran el producto ofrecido. De esta manera se sugiere que el problema tiene solución y que no es una condición que no pueda eliminarse. Naturalmente que el staff quedará con una actitud negativa ante la solución que rompe sus rutinas.

La invención de estrategias.
En Minnesota existe una tradición de crear comisiones especiales que enfrenten la mala administración, desde comienzos de siglo. Las proposiciones eran del más alto nivel hasta el detalle (por ejemplo se recomendó no usar cafeteras, para que las alfombras no se ensuciaran con café, lo que determinó que los empleados públicos no votaran por el gobernador al hacerse la reelección).

Sin embargo, en 1985 el sistema se invirtió. Se solicitó a los empleados a presentar proyectos para mejorar la administración, este plan se llamó STEP y mostró muchos de los problemas ocultos de la Administración. El gobernador Perpich, cuando fue reelecto en 1982, después de haber perdido el cargo durante un período, decidió aplicar esta nueva orientación: “en vez de orientar a sus subordinados a la reducción de costos? los alentó a mejorar la administración del estado” y propuso que Minnesota fuese el estado mejor administrado de la nación.

El programa STEP se dinamizó con el aporte de empresarios privados y dio grandes resultados que fueron premiados por la Fundación Ford. Esta dinámica fue la realización de rondas de discusión, la comunicación en doble sentido, el financiamiento de la base y la competencia en los servicios (por ejemplo uso del vehículo oficial o pago por el vehículo particular del funcionario, impresos en el taller central o fotocopias en cada unidad).

El Departamento de Personal cambió su orientación desde el énfasis en el control, por otra que consistía en considerar como sus clientes a las dependencias que requerían personal, esto, sin menoscabo del sistema de mérito. Algo parecido se realizó en el departamento de compras que se inspiró en el servicio de calidad al cliente, aunque hubo que eliminar a directivos que no apoyaban las nuevas orientaciones.

El Departamento de Administración sostuvo que las actividades debían clasificarse en tres categorías: control y dirección estatales; empresas de servicio público; y, actividades competitivas de mercado. Según esta clasificación se definiría como financiar, administrar y supervisar cada una de ellas.

Estas estrategias fueron aprobadas y puestas en práctica en 1986.

La recomposición de la cultura y la producción de resultados.
La contratación de personal es otro de los problemas que enfrenta la administración burocrática. Departamentos especializados contratan el personal para todos los servicios. Los resultados muchas veces son malos. La orientación impuesta en Minnesota fue la de servicio al cliente, siendo los clientes, los departamentos que demandaban personal. Esta nueva perspectiva significó que las relaciones entre staff y departamento operativo se intensificaron, en primer lugar definiendo el trabajo, elaborando criterios de selección, el cumplimiento de normas de calidad y especialmente brindando información desde la oficina de personal a los departamentos operativos, de tal manera que todos entendieran y colaboraran en los programas de reclutamiento y selección. Estas técnicas dejaron de ser monopolizadas por el staff. Se publicó un boletín de difusión llamado “Smart staffing” que contribuyó decisivamente a lograr que clientes y staff fueran socios. (en un apéndice del libro figura un ejemplar de Smart satffing).

La misma filosofía se impuso en el departamento de compras, entendiéndose como “el servicio a los clientes de compras”. El precio no fue el único indicador: se consideró la calidad, el ciclo de vida, la confiabilidad y la entrega oportuna. Esto se llamó desarrollar el criterio. Otros cambios fueron las reducciones en los límites de las autorizaciones, la flexibilidad (varios proveedores eran autorizados y las unidades operativas decidían a cual elegir) y la rapidez.

Se decidió eliminar el control coercitivo, reemplazándose por la capacitación, la información, la negociación y la persuasión en la aplicación de las normas. Y ésta fue la función de la OPI, Oficina de Política de Información que creó el “modelo de liderazgo de control”. Esta misma Oficina asumió las tareas de planificación y no autorizó gastos a unidades que no tuvieran su planificación estratégica y definida su misión.

La información es una actividad y una necesidad muy importante en el servicio público. El precio de los servicios de información que proporcionaba el Departamento de Administración era muy inestable. El problema se enfrentó a través de autorizaciones para presupuestos plurianuales que permitían distribuir las pérdidas en períodos más largos. El resultado fue una constante tendencia a la baja en el precio de estos servicios.

Las llamadas empresas de mercado (imprentas, transporte, equipos electrónicos, etc.) fueron objeto de una renovación total y empezaron a utilizar estudios de mercado, análisis competitivos, análisis de costos, promoción del producto, generación de informes financieros periódicos, etc. El resultado fue que en 1983 las pérdidas eran de 180 mil dólares y en 1990 las utilidades eran de 228 mil dólares y los precios habían bajado en un 11,20%.

La impugnación de los paradigmas financieros.
Los cambios realizados en personal y compras estaban limitados por los sistemas que aplicaba el Departamento de Finanzas. La contabilidad no producía información confiable y oportuna. En 1983 se presentó la oportunidad de designar un Director de Departamento partidario de la nueva visión. El primer problema a enfrentar fue la solicitud de grandes inversiones en Educación, financiadas con bonos públicos. Se presentó la opción de aceptar estas inversiones siempre que la unidad favorecida asumiera el pago del servicio del compromiso con sus recursos. Después de una discusión pública se estableció que sólo se emitirían los bonos permitidos conforme a las normas legales y que la unidad favorecida pagaría la tercera parte del préstamo con sus propios recursos. Este fue un éxito de la nueva orientación.

La discusión presupuestaria era siempre una rutina justificatoria del aumento del costo de los insumos. La tesis sotenida por Finanzas fue la del presupuesto de igual nivel (o nivel de base), las alzas en los costos debían ser absorbidos con la mayor productividad. Los cambios basados en los resultados sólo se justificarían con fondos disponible y no nuevos, Estos nuevos gastos no requerirían de grandes formalidades.

El cambio de gobernador pareció que significaría volver al presupuesto tradicional, sin embargo, el nuevo gobernador respaldó estos cambios, apoyando esta concepción informal.

Más problemas, menos condiciones.
Si se acepta que la resolución de conflictos entre staff y departamentos operativos son “problemas” y no “condiciones” se puede generalizar las experiencias de Minnesota. Para ello hay que adoptar una posición optimista y recurrir a los éxitos concretos logrados en este estado, rechazando las tesis étnicas o localistas que tratarán de sostener que eso no es aplicable a las condiciones concretas de otro estado.

La argumentación no puede ser de principios o generalizada, es mejor enfrentar los problemas apoyándose de le experiencia en casos similares. Pero conviene destacar que hay aspectos donde se puede mostrar las debilidades del sistema burocrático. Una característica persistente es que las unidades de staff no rinden cuentas o cuando lo hacen están mal ubicadas o mal dirigidas. Los autores presentan una serie de medidas para que estas informaciones cambien y permitan que las unidades operativas sepan lo que hacen las de staff y surja un cierto control social.

En estas circunstancias se pueden distinguir dos culturas organizacionales:

La administración de las dependencias staff enfocadas por el cliente.
Para enfrentar la insistente vigencia del paradigma burocrático hay que hacer un profundo esfuerzo para repartir las responsabilidades para economizar y para cumplir. También interesa conceptualizar el trabajo como prestación de servicio, así podrán quedar claros los roles de cliente de lo operativo con respecto del staff. No se puede generalizar y creer que todas las relaciones son de clientes. La relación entre los legisladores, las instancias de control y el staff no son relaciones de clientes. Y lo más importante es practicar la función de rendir cuenta a los clientes para así facilitar de que los clientes efectivamente financien a los proveedores.

El paradigma pos burocrático desde una perspectiva histórica. El paradigma burocrático no es la única fuente para aquellos que intentan mejorar el servicio público. Los conceptos de servicio, calidad, cliente, valor, incentivos, innovación, autorización y flexibilidad están adquiriendo cada vez más importancia. Estos conceptos son como una familia ampliada que conlleva alguna coherencia, aunque es difícil establecer subordinaciones, de manera que por ahora no es posible establecer que el cliente es lo central, o la calidad o el valor, pero lo que importa es que surge un paradigma nuevo con el cual se puede trabajar. Esta visión coincide con la definición de paradigma como “un sistema de conocimientos, esquemas mentales, teoría de sentido común y razones generales para la acción”.

COMPARACIÓN DE PARADIGMAS

De esta manera se salta de la eficiencia a la calidad y el valor.

“Influidos por las ideas de burocracia legal racional y por la práctica industrial, los creadores del paradigma burocrático persiguieron las metas de orden, racionalidad, administración impersonal, eficiencia y rendición de cuentas política, instituyendo sistemas de reglas controlados desde el centro. El enfoque en las reglas, la obligatoriedad de la centralización y el énfasis en la aplicación generaban consecuencias preocupantes, que se orientaron a hacer de la palabra “burocracia” un término más peyorativo que descriptivo”.

Finalmente, la obra contiene tres apéndices muy útiles, uno sobre la estrategia del Departamento de Administración, otro con un ejemplar del comentado “Smart staffing” y un instructivo presupuestario.

Comentario.
Este libro es difícil de leer. Su dificultad no estriba en el tema, sino que la exposición del autor está acompañada de tal cantidad de citas a pie de página, que obliga salir y entrar en el texto a cada instante. Es probable que el texto sea más breve que las citas que imperiosamente deben leerse. Es natural que esta forma de presentar el trabajo se funda en la obligación del autor de citar las fuentes, dar los detalles, los ejemplos y las críticas u opiniones diversas en cada aspecto tratado.

A pesar de que la obra contiene información hasta 1992, es evidente que los ataques a la burocracia se han generalizado y el modelo posburocrático está cada vez más definido con los aportes otros autores como Tom Peters que han aportado las ideas de excelencia, estructuras aplanadas, organizaciones en redes, participación, desjerarquización; Michael Hammer, padre de la reingeniería; Peter Senge, el creador de la quinta disciplina; Warren Bennis, uno de los pilares de la teoría del desarrollo organizacional, Michael Porter, el creador del modelo de las cinco fuerzas; John Naisbitt, el que definió las tendencias del futuro, así como autores relevantes como Charles Handy, Stephen Cowey, CK Prahalad, Gary Hammel, Eli Goldratt, John Kotter, Al Ries, Jack Trout, Lester Thurow, Kevin Kelly Philip Kotler y Rowan Gibson. Todos ellos han profundizado las críticas iniciales de Barzelay y de Anthony.

Patricio Orellana Vargas