Cunill, Nuria, Participación ciudadana
Nuria Cunill, Participación ciudadana, dilemas y perpectivas para la democratización de los Estados latinoamericanos
Nuria Cunill, Participación ciudadana, dilemas y perpectivas para la democratización de los Estados latinoamericanos, Caracas, CLAD, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 1991, 262 Págs.
Nuria Cunill, administradora pública radicada en Venezuela desde hace más de 20 años y como lo señala el prólogo de Bernardo Kliksberg y Ana Brouwer, “es una investigadora de vasta y destacada trayectoria profesional, académica docente y científica (que) desarrolla un abordaje sistemático, riguroso y sustentado en nutrida y probada evidencia que aporta serias bases para pasar de la discusión “precientífica” predominante a espacios de análisis más consistentes y productivos”.
La rigurosidad científica de Nuria Cunill le permite hacer una presentación del discurso teórico de la participación ciudadana apoyándose en los numerosos estudios políticos y sociológicos realizados y también en la legislación y los planes de desarrollo de los países analizados.
La participación ciudadana tiene una doble dimensión: social y política, pero se diferencia del concepto de participación popular, ya que en este último caso, el sujeto es el trabajador y no el ciudadano, aunque no se pueden establecer diferencias claras con los fenómenos de participación social o popular y eventualmente comunitaria. El enfoque es, entonces, restringido a la relación del Estado con ciertos segmentos de la sociedad civil.
Distingue como modalidades de participación las que se dan en el plano político, en la gestión, en la asesoría, en la resolución, en la fiscalización y en la ejecución. Otras clasificaciones mencionadas en la obra distinguen la participación directa e indirecta.
A continuación, se analiza y decribe la participación ciudadadna en los niveles nacionales, regionales y locales, en los países de América Latina, con algunas referencias a España.
La participación directa es definida como aquella en que no hay mediaciones político partidistas y se realiza en audiencias públicas, derecho a petición, revocación y reclamación, los cabildos y el plebiscito a nivel local.
La participación en el campo social se expresa en las consultas a la comunidad, participacción de organizaciones de base en la planificación y gestión de programas sociales. En este plano se presentan algunos casos concretos de participación de sectores marginales en Perú, Brasil, Venezuela y Colombia, en relación a los problemas de vivienda, reparto de leche, salud y desastres naturales.
La documentada exposiciób de los diversos sistemas de participación ciudadana, conforme a la legislación de cada país, hace surgir la duda al lector: ¿Existen y funcionan esos sistemas?, ¿No serán meramente programáticos?. Al leer la detallada descripción de los sistemas de participación a nivel regional y local en Chile durante el gobierno de Pinochet, el lector puede llegar a imaginar que hubo algún tipo de gobierno regional o puede desconocer que todos los alcaldes eran designados por el gobierno central y que no había concejales electos. La participación ciudadana en esas circunstancias era absurda e incluso, legalmente no había ciudadanos, dado que ni siquiera había registros electorales.
Para todos los que han estudiado la administración regional y local en Chile, es evidente que no existían esas instancias como expresión de las respectivas comunidades: eran meras prolongaciones del gobierno central.
Sin embargo, oportunamente, Nuria Cunill reconoce que “el objetivo fue proporcionar una descripción formal de tales modalidades a fin de dar cuenta acerca de cómo las instancias oficiales conciben la institucionalización de la participación ciudadana”.
Efectivamente, en el capítulo III, se intenta una evaluación de estos sistemas y se señalan las bases para su promoción e impulso. Esta evaluación- a juicio de Cunill- no puede ser en abstracto y a priori, según modelos definidos, sino que debe ser relacionada al contexto y a los fines de la participación ciudadana y agrega que ésta debe gravitar en los procesos de democratización del Estado. El esbozo de evaluación se presenta en torno a las características de la institucionalización de la participación: composición de los órganos, las mediaciones en la determinación de los representados, el modo de funcionamiento de los órganos y su grado de autonomía y la generalidad de las funciones atribuidas a los órganos.
Esta evaluación, analítica y formal en extremo, impide llegar a conclusiones generales y específicas. La participación depende de numerosos factores, pero no se llega a concluir si en América Latina hay o no una participación ciudadana efectiva y la conclusión es ambigua: “Si se acepta que más importante que el carácter formal asignado a los órganos es su capacidad de influencia en las decisiones públicas es posible que, al evaluarse a través de los criterios esbozados, buena parte de las modalidades de participación establecidas a nivel oficial ameriten un juicio negativo”. Hemos subrayado “es posible” porque diluye cualquiera conclusión.
Respecto de como desarrollar la participación ciudadadna, también está en el campo de lo ambiguo al utilizar las siguientes expresiones: “posibles roles..”, “es posible esperar que el Estado se fortalezca…”, “el fortalecimiento de la sociedad civil puede constituir un medio para aumentar la gobernabilidad…”, “Es probable que en la actualidad, el desplazamiento de la responsabilidad pública constituya un fin subyacente en muchas modalidades de participación establecida”, etc.
Este cuidadoso navegar en el mundo de las posibilidades y probabilidades debilita las proposiciones para desarrollar efectivamente la participación. También se marginan las experiencias de participación en países tales como Cuba y Nicaragua, las que evidentemente ameritan un estudio crítico.
Al final del libro, hay un vuelco hacia una estrategia de impulso de la participación ciudadana, analizando los pro y los contra de los requisitos y modalidades de participación. Muchas veces, estos pro y contras parecen anularse, quedando una sensación de duda.
Finaliza la obra señalando: “En el extremo, la participación no sólo puede reproducir diferencias sociales, sino que al hacerlo puede favorecer un funcionamiento aún más clientelístico de la burocracia”. “No hay que olvidar que también la administración participativa puede constituir un mecanismo para mantener y reproducir las estructuras de privilegio en vez de promover la participación social y contribuir al fortalecimiento de la democracia. Aspiramos que este trabajo pueda haber contribuido a generar algunas ideas para prevenir también contra estos riesgos”.
Participación ciudadana.
Los mecanismos de participación ciudadana son los medios a través de los cuales se materializa el derecho fundamental a la participación democrática, y permiten la intervención de los ciudadanos en la conformación, ejercicio y control del poder político. Constitución Política de 1991 (Artículos 2).
La participación ciudadana supone la decisión del individuo de interactuar con otros individuos en una o varias actividades que tienen como fundamento el bienestar de los asociados, de igual forma implican reconocer la existencia de un acto de voluntad individual, la interacción en espacios en el que existen procesos de decisión que puede afectar la decisión de los involucrados. Constituye así mismo un medio de socialización de la política. Dado que, como derecho acceder a la información pública sobre los proyectos de inversión, y de la misma manera como deber participar responsablemente en los procesos de toma de decisiones.
La participación y sus mecanismos formales La ciudadana es sólo una de las formas de participación en el espacio público. Cunill (1991, 1997) distingue entre participación social, comunitaria, política y ciudadana.
La rigurosidad científica de Nuria Cunill le permite hacer una presentación del discurso teórico de la participación ciudadana apoyándose en los numerosos estudios políticos y sociológicos realizados y también en la legislación y los planes de desarrollo de los países analizados. Según su sistema de Gobierno pueden los ciudadanos canalizar la participación de acuerdo a la oferta publica implícita en el plan de Gobierno.
De la misma manera, los enfoques de la participación ciudadana determinan aspectos importantes como proceso situado, no puede pensarse una propuesta de participación independientemente del problema sobre el cual se espera intervenir, dado que, en el proceso conflictivo los procesos participativos involucran múltiples actores con intereses diversos.
Por su parte, Ziccardi (1998) indica que la participación ciudadana puede ser institucionalizada o autónoma. La primera es la que está contenida en el marco legal y normativo. Y la autónoma es aquélla que no es organizada desde las instituciones gubernamentales sino desde la propia sociedad.
Según la Corte Constitucional Sentencia T-596/02, declara la propia jurisprudencia constitucional reconoce que pueden existir normas específicas sobre veedurías ciudadanas que sean Constitucionales, así no se encuentren en una ley estatutaria, cuando tales normas no toquen el núcleo esencial del derecho de participación. En todo caso, considera la sala que el hecho de que la organización de ciudadanos, conformada para desarrollar conjuntamente una actividad de vigilancia y control, tenga dentro de su nombre la palabra “veeduría” en modo alguno quiere decir que se trate de una de las veedurías ciudadanas que ha de ser creada con base en una ley estatutaria.
Bibliografía:
Constitución Política 1991
Nuria Cunill, Participación ciudadana, dilemas y perspectivas para la democratización de los Estados latinoamericanos, Caracas, CLAD, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 1991, 262 Págs
Ziccardi, Alicia. (1998). Gobernabilidad y participación ciudadana en la ciudad capital. México: UNAM y Miguel Ángel Porrúa.
Corte Constitucional Sentencia T-596/02