• 10 años ago
• Posted in:Reseñas y comentarios de Libros
• 2
• Author: Admin

Robert Klitgaard, Controlando la corrupción

Robert Klitgaard, Controlando la corrupciónb, La Paz, Editorial Quipus, 1990, 210 Págs.

Un modelo de corrupción.
Klitgaard tiene una amplia experiencia de estudio del fenómeno de la corrupción, pero también experiencia en trabajo práctico de lucha en contra de este flagelo. No basta decir que la corrupción hace daño, lo que interesa es saber lo que se debe hacer para combatirla. Pero los estudiosos eluden conocerla y especialmente enfrentarse con ella, no es un tema académico de relevancia. El fatalismo es la tendencia aceptada por muchos. El autor se pregunta: “¿Si considero a la corrupción, no estoy acusando a la gente de moralmente negligente? Y esto en la cultura académica está prohibido”.

Sin embargo, el autor intenta responder a preguntas pragmáticas en esta obra: “¿qué pasos pueden tomarse para reducir la propagación de la corrupción?, ¿qué podemos aprender de los esfuerzos exitosos en otros países para controlar, si bien nunca eliminar, las actividades corruptas e ilícitas?”.

En el camino a responder éstas y otras preguntas fundamentales, formula un modelo económico de corrupción simple que prefiere llamar metáfora económica. El modelo director-agente-cliente constituye el tema central del libro.

El director puede seleccionar agentes, capacitarlos y alterar los incentivos. Puede reunir información y procesarla. Puede restructurar la relación agente-cliente limitando el arbitrio del agente y, finalmente, puede establecer códigos éticos y elevar la cultura organizacional, elevando los costos morales de la corrupción. En síntesis se trata de información, reglas de decisión e incentivos, todo ello como parte de políticas que también consideren los costos.

La información que se busca no es la habitual, no son cuadros estadísticos. Hay que conseguirla a través de “héroes” (gente que esté limpia), de comisiones de investigación, de agentes secretos y especialmente de información indirecta sobre riqueza y hábitos de gastos de los altos funcionarios corrompidos.

Resultados exitosos se han conseguido a través de diagnosis participativas, integrando a funcionarios de instituciones corruptas en el análisis de actividades corruptas.

Finalmente, las sanciones deben realizarse con cuidado para evitar fracturar la organización. Es imprescindible sancionar al “pez gordo” para empezar a subvertir esa cultura corrupta. Aunque no haya una adecuada voluntad política es mucho lo que puede hacerse.

Es notorio que algunos dirigentes no quieren combatir en serio la corrupción. Hay presidentes mexicanos que sus campañas contra la corrupción fueron ejemplares, pero posteriormente se descubrió que eran los principales corruptos del país. En Nigeria hubo purgas burocráticas y códigos de conducta, pero la práctica fue muy distinta.

Saber cuál es exactamente la corrupción que quiere combatirse es tarea difícil. Para los ingleses, la Birmania colonial era corrupta, para los birmanos no lo era.

Aunque siempre hay peculiaridades de contexto hay problemas generales, que se analizan en el texto en países específicos:

-los departamentos impositivos (servicios de impuestos) como ocurría en Las Filipinas. -la policía , como el caso de Hong Kong. -las agencias aduaneras, como ocurrió en Singapur. -los departamentos de adquisiciones, que se ilustra con el caso de Corea del Sur. -la distribución de alimentos, como ocurre en países pobres de Africa.

¿Son unos pueblos más corruptos que otros?
Max Weber se inclinaba a pensar que la herencia biológica es muy grande, aunque la rechaza como causalidad. Otro autor considera que la corrupción es más generalizada en países mulatos (aunque rechaza el factor racial y lo justifica por el bajo nivel de estratificación social en estos países). La verdad parece ser que la corrupción se ha difundido en diversos momentos en todas las culturas. La Inglaterra isabelina fue altamente corrupta y los escándalos de corrupción conmueven a la Europa contemporánea. Hay que buscar las causas y no caer en el fatalismo cultural o el racismo.

El soborno es universalmente censurado.
El soborno es tan antiguo como el gobierno, sin embargo el soborno es universalmente oprobioso. Hay culturas que no rechazan ciertas prohibiciones, como el juego, pero no hay ninguna en la cual se hable del soborno, ni por parte de los sobornados ni por parte de los sobornadores como de algo normal.

¿Donde empezar y hasta dónde llegar en una campaña anti-corrupción? Esta pregunta se analiza estudiando el caso del juez Efrén Planas, a quien se le encomendó la tarea de limpiar de corrupción la Dirección Interna de Rentas de Filipinas. En esa institución había funcionarios que tenían tres automóviles, una gran casa y fiestas continuas. El funcionario manipulaba los registros oficiales y de un pago de impuestos guardaba para sí la cuarta parte ( y los pagos eran de millones). Este caso se repetía en toda la estructura de la Dirección.

Después de una gran purga, en toda la Administración Pública, que consistió en el despido de 2000 funcionarios corruptos incluyendo ministros, altos burócratas y al jefe de la DRI, se designó en este caso a un juez incorruptible: Efrén Planas. Se reunió individual y grupalmente con todos los jefes para conocer el servicio y sus problemas y dialogó con otros muchos funcionarios y usuarios. así pudo distinguir funcionarios honestos y con su apoyo y seis nuevos funcionarios recién salidos de la Universidad empezó a construir listas de sospechosos. Las investigaciones de estos casos mostraron a los funcionarios no afectados que la limpieza iba en serio. Se descubrió el “lagay” o pago exigido a los usuarios para apresurar los trámites, el pago por servicios lícitos, además del pago por servicios ilícitos, falsificación de registros, recibos no autorizados, arreglos para disminuir el monto de los impuestos a pagar y las asesorías a los contribuyentes para disminuir sus pagos, fueron algunas de las formas de corrupción descubiertas, además de la venta de los cargos. Se estimó que las perdidas por estos conceptos significaban entre un 10 y un 20% menos de recaudación. El sistema interno de control e investigación estaba totalmente corrompido.

El funcionamiento del modelo.
En este caso, el director (del modelo de Klitgaard) es el juez Planas; el agente, el funcionario de la DIR; y, el cliente es el contribuyente. El director representa el interés público; el agente, se entiende, que actuará en beneficio del jefe respecto de cliente: pero el agente tiene sus interese privados (su cuenta bancaria). En estas condiciones el agente actuará corruptamente cuando los beneficios netos probables superen los costos netos probables.

El director sabe que el agente puede tentarse y su tarea es lograr el nivel óptimo en sus obligaciones ( y nivel óptimo de conducta corrupta).

¿Debería Planas erradicar toda la corrupción?. Lo probable es que los costos serían tan altos que sobrepasarían los beneficios obtenidos. Se llega así a que el grado óptimo de corrupción no es cero y al concepto de reducción de la corrupción como resultado de la combinación del menor costo de actividades corruptas y de los esfuerzos para reducir la corrupción según el costo social marginal y el costo de la corrupción.

Los cientistas sociales se han desangrado en luchas tratando de establecer los efectos tóxicos o tónicos de la corrupción para el desarrollo en diversas realidades, descuidando el quehacer principal: cómo controlar la corrupción.

Otros han señalado que tanto la corrupción como la ineficiencia provocan efectos en el desarrollo, pero pocos académicos se han preocupado de los dos aspectos o el de la ineficiencia.

Un ministro de un país en desarrollo comparó la corrupción (propiciada o aceptada por algunos gobiernos de países desarrollados y de organismos internacionales) como cuando los occidentales trataron de someter a Asia vendiendo opio.

Frente a la corrupción existen dos posiciones académicas: los moralistas (que la combaten a ultranza) y los revisionistas (que estudian los buenos y los malos efectos de la corrupción).

La pragmática conclusión del autor es que la corrupción es generalmente nociva, lo que ilustra con varios caso analizados.

Sin embargo, el caso del juez Planas es ilustrativo. Obtuvo una notoria baja en la corrupción de la DIR, pero el presidente Ferdinando Marcos, probablemente tuvo más recursos… para poder depositar en su cuenta personal.

Cuando aumenta la corrupción.
El cientista social Samuel P. Hutington dice que la corrupción tiende a propagarse acelaradamente cuando hay crecimiento rápido y modernización, debido al cambio de valores y nuevas fuentes de riqueza (juicio que parece encajar a la perfección en el caso chileno).

Hutington es quien también ha sostenido que en América Latina los países mulatos tienen más corrupción que los países mestizos o indios. El Africa negra tiene un alto grado de corrupción. Pero agrega que la causa no es la raza sino la “ausencia de divisiones de clases”.

La decisión del agente de ser o no corrupto se expresa matemáticamente en una fórmula que compara la utilidad esperada con la recompensa por no ser corrupto.

Las medidas para reducir la corrupción.
-la selección de los agente
-la investigación de la honestidad.
-cambios en las recompensas y sanciones.
-recopilación de antecedentes.
-evaluación de la vulnerabilidad.
-restructuración de la relación director-agente-cliente.
-el cambio de moral frente a la corrupción.
-simplificar el exceso de reglas.
-reprima drásticamente, pero dé aumentos.
-ataque los ingredientes de la corrupción: monopolio y arbitrio.
-fortalezca la responsabilidad.

El caso de Hong Kong.
La policía Real de Hong Kong era una de las más corruptas de Asia en la década de los 70. Cincuenta toneladas de opio y diez de morfina llegaban al año. La policía tenía sindicatos que participaban con un porcentaje de este tráfico y también en el de prostitución y del juego y hasta de las violaciones a las leyes del tránsito. El soborno era generalizado. El 70% de las noticias de la prensa inglesa sobre Hong Kong eran sobre corrupción.

Muchos analistas locales explicaban esta corrupción por la cultura china, que siempre ha tenido elementos aceptados de corrupción y la influencia del confucionismo. Las conclusiones eran fatalistas porque la corrupción estaba profundamente arraigada en la cultura china de Hong Kong.

Existía “el bus” como institución policial. Todos los policías que se subían a él obtenían una cuota de los fondos de corrupción, aquellos que no se subían tenían que marchar al lado del bus ya que si alguien se ponía frente al bus sería atropellado. El Comisionado de Policía (que era inglés) era el que recibía la cuota mayor.

Se habían realizado purgas anti corrupción en 1897, 1948, 1959 y 1961 sin resultados apreciables ante la solidaridad del cuerpo policial. En 1971 el gobierno aprobó una ordenanza en contra del soborno y el Departamento Anticorrupción de la policía fue promovido y expandido. Se estableció el delito de “enriquecimiento inexplicado” y se acusó al superintendente de policía, Peter Godberg, dándole un plazo de 7 días para que explicara su riqueza. Pero Godberg, utilizando su poder, se fue a Londres. Este escándalo motivó que se nombrara poco después, la Comisión Independiente Contra la Corrupción (la independencia era de la policía). Se encomendó su dirección a Jack Cater, ex funcionario de alto nivel y agente secreto.

Con poderes arrasadores, Cater podía ordenar el arresto de cualquier sospechoso y realizar registros y confiscaciones sin necesidad de orden judicial. Era un concepto total nuevo en la administración pública. La CICC incorporó agentes ingleses con experiencia y como contraparte a jóvenes chinos que fueron capacitados especialmente. La CICC se organizó en tres departamentos, uno de operaciones, encargado de las investigaciones; otro de prevención de la corrupción para asegurar el funcionamiento honesto de las instituciones policiales y del resto de la Administración Pública; y, el tercero de Relaciones Comunitarias, que enfrentó la tarea de conseguir el apoyo del público y de cambiar las actitudes públicas hacia la corrupción.

Miles de denuncias fueron investigadas y se sancionó a funcionarios de todos los servicios y a empresarios y particulares que habían intervenido en relaciones de corrupción. Los “peces gordos” fueron castigados ejemplarmente. La corrupción sindicada de la policía fue destrozada. La corrupción no fue eliminada totalmente, pero en 1981 la CICC podía informar: “los oscuros días de la corrupción inmoral a gran escala ya no están con nosotros” .

Más de 10.000 funcionarios participaron en seminarios contra la corrupción y se habían realizado 19.000 actividades especiales para la comunidad (exposiciones, seminarios, campamentos, etc.). La CICC se transformó en la mejor cara del gobierno de Hong Kong.

La lección de Hong Kong la resumió el Comisionado de la CICC en estos términos:

-la corrupción debe ser traumática para que las autoridades se persuadan de que hay que cumplir radicalmente la ley.
-la organización encargada de combatir la corrupción debe ser independiente y responsable sólo ante los más altos niveles.
-la integridad del personal debe ser total.
-debe gozar de credibilidad para que haya denuncias.
-el gobierno debe estar dispuesto a proveer de recursos considerables.

Otros casos.
Otro de los casos analizados es el de las Aduanas de Singapur, que se enfrento con la creación de una agencia especial- la AIPC- que inspiró a la CICC de Hong Kong. Uno de los métodos exitosos fue dar grandes premios a los agentes que se distinguían en la lucha en contra de la corrupción, no así a sus jefes, que debían contentarse con la propaganda alcanzada. Se persiguió sin vacilaciones a los peces gordos del contrabando- incluyendo a un ministro de estado- pero también se sancionó a funcionarios que recibían un soborno de un dólar. La acción de la AIPC se extendió a otros servicios y su poder es muy amplio, sin embargo no hay despidos sin la realización de una audiencia. Se instruyó a las empresas de comercio exterior para que no dieran propinas.

Hoy Singapur tiene los servicios públicos más honestos de Asia.

A pesar de que tanto en Sigapur como en Hong Kong, los servicios independientes en contra de la corrupción tuvieron poderes casi ilimitados, nunca se abusó de ellos.

Corea.
La corrupción y colusión de los empresarios coreanos que participaban en licitaciones del Ejército norteameicano es otro caso estudiado como un conflicto entre culturas. Finalmente se impuso una cultura de probidad, aunque se había argumentado que eso era imposible dadas las tradiciones coreanas y el rol del Estado como agente encubridor de las colusiones. Aquí también un agente secreto que reunió pruebas de los acuerdos de los empresarios coreanos fue esencial.

¿Un caso ficticio?
Finalmente se analiza el caso de una institución estatal distribuidora de alimentos en un país africano, que no se identifica. De esta experiencia se concluye que los factores políticos y sociales deben ser entendidos ya que la lucha contra de la corrupción no es sólo cuestión de principios. En el capítulo final se hace una revisión de los casos estudiados y se presentan conclusiones generales y un diagnóstico participativo de los tipos de corrupción, su valor, los beneficiados, los perjudicados, las causa y las curas. Finalmente se hace un análisis de las políticas anti corrupción considerando el modelo director-agente-cliente.

La conclusión de la obra es que hay cosas que podemos hacer aún ante problemas tan difíciles como la corrupción.