CONTRA LA BUROCRACIA. CAP. 1. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO.
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO.
CONTRA LA BUROCRACIA
PATRICIO ORELLANA VARGAS.
2004
(Apuntes de las clases dictadas en la Universidad de Chile y en la Universidad Central entre los
años 1990 y 2004.Cuarta versión revisada.)
Santiago, 2004.
Registro de Propiedad Intelectual Nº 146.633
DEDICADO A:
Rosa Rubilar,estudiante de Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad de Chile y luchadora por los Derechos Humanos.
Octavio Boettiger, estudiante de Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad de Chile
Detenido desaparecido.
Eduardo Charme, profesor de Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad de Chile.
Ejecutado por la dictadura militar.
En la esperanza de que estos apuntes estén
inspirados en sus ideas e ideales.
ÍNDICE
CAPÍTULO I.
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
1.1 MODERNIDAD Y POS MODERNIDAD.
1.11 La época del caos.
1.12 Comparación de modernidad y pos modernidad.
1.13 Modernidad, modernización y pos modernidad.
1.2 LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y DE LA GESTIÓN PÚBLICA.
1.3 LA VIABILIDAD DE LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO.
1.4 LOS OBSTÁCULOS A LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO.
1.5 LA MODERNIZACIÓN DEL GOBIERNO.
1.6 LA MODERNIZACIÓN DEL PARLAMENTO.
1.7 LA MODERNIZACIÓN DEL PODER JUDICIAL.
BIBLIOGRAFÍA.
CAPÍTULO II
MODERNIZACION DE LA GESTIÓN PÚBLICA.
2.1 LO MODERNIZABLE: LA GESTIÓN PÚBLICA.
2.11 Las reformas administrativas.
2.12 Las causas específicas de la modernización de la gestión pública.
2.13 Administración burocrática o Administración Participativa.
2.14 Humanizar el poder: la cooperación.
2.15 Crítica a la organización burocrática.
2.16 Relaciones de poder, relaciones de cooperación.
2.17 Reemplazar la jerarquía por cooperación.
2.18 La Administración Pública como Participación.
2.19 La capacitación como instrumento del cambio social.
2.2 CRÍTICAS AL PARADIGMA BUROCRÁTICO.
2.21 La necesidad de estrategias innovadoras.
2.22 La invención de estrategias.
2.23 La recomposición de la cultura y la producción de resultados.
2.24 La impugnación de los paradigmas burocráticos.
2.25 El paradigma pos burocrático desde una perspectiva histórica.
2.26 La crítica de la Liberation Management.
2.27 El modelo cooperativista.
BIBLIOGRAFÍA.
CAPÍTULO III
3.1 LA ADMINISTRACIÓN COMO PRÁCTICA Y COMO CIENCIA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
3.11 Administración de empresas y Administración Pública.
3.12 Lo público y lo privado.
3.13 La Administración como el arte de simplificar y servicio de personas para personas.
3.14 Administración Pública, Gestión Pública y gerencialismo.
BIBLIOGRAFÍA.
CAPÍTULO IV
4.1 LAS FUENTES TEÓRICAS Y PRÁCTICAS DE LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA.
4.11 La reinvención.
4.12 La reingeniería: el proceso, centro de la administración.
4.13 Benchmarking.
4.14 EL Outsourcing y la subcontratación en el servicio público.
4.15 La valoración del tiempo.
4.16 El iluminismo administrativo.
4.17 Otras técnicas administrativas.
BIBLIOGRAFÍA.
CAPITULO V
5.1 UNA ALTERNATIVA HUMANISTA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
5.2 CENTRALIZACIÓN EN EL USUARIO: CUSTOMERIZING.
5.21 El cliente en la empresa.
5.22 Cliente y usuario.
5.23 El usuario y el servicio público.
5.24 El rol del usuario en la modernización de la gestión pública chilena.
5.25 Los obstáculos para colocar al usuario en el centro de preocupación del servicio público.
5.26 Una aproximación a la definición del usuario del servicio público.
5.27 Algunas experiencias personales.
5.28 Una nota de optimismo.
5.3 JERARQUÍA Y DESJERARQUIZACIÓN.
5.31 Desjerarquizar y aplanar.
5.4 REGIONALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN.
5.41 Regionalización funcional para descentralizar.
5.42 Administración Única.
5.5 LA PARTICIPACIÓN.
5.6 LA PARTICIPACIÓN EN EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA.
5.61 El funcionamiento del modelo democrático.
5.7 UN LEGADO NEGATIVO.
BIBLIOGRAFÍA.
CAPÍTULO VI
EXPERIENCIAS NACIONALES.
6.1 LA EXPERIENCIA BRITÁNICA Y SU INFLUENCIA EN CHILE.
6.2 LA EXPERIENCIA NORTEAMERICANA.
6.3 LA EXPERIENCIA NÓRDICA.
6.4 LA EXPERIENCIA AUSTRALIANA Y NEOZELANDESA.
6.5 EL CASO DE JAPÓN.
6.6 LOS AVANCES PARCIALES: ESPAÑA E ITALIA.
6.7 LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE.
BIBLIOGRAFÍA.
CAPÍTULO VII
REDISEÑO DEL SERVICIO PÚBLICO
7.1 EL REDISEÑO DEL GOBIERNO. CAMBIO DEL ROL DEL ESTADO.
7.2 HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CHILENA. ALGUNOS CAPÍTULOS SIGNIFICATIVOS.
7.21 Chile es el Estado.
7.22 La administración pública chilena.
7.3 PRIMER REDISEÑO: LA BUROCRACIA EMPRESARIAL Y LA CORFO.
7.4 LOS REDISEÑOS FRUSTRADOS: LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS DE FREI MONTALVA Y DE ALLENDE.
7.44 El gobierno de Frei Montalva.
7.42 El régimen de la Unidad Popular.
7.43 La reforma administrativa de la Unidad Popular.
7.5 OTRO REDISEÑO FRUSTRADO: EL REDISEÑO DICTATORIAL.
7.51 La modernización de la administración pública en el régimen militar.
7.52 El Estado después de la dictadura militar de Pinochet.
7.6 LA OPORTUNIDAD DE UN SEGUNDO REDISEÑO: EL GOBIERNO DE EDUARDO FREI RUIZ-TAGLE.
7.61 El régimen democrático.
7.62 Las modernizaciones del sector público durante el gobierno de Aylwin.
7.63 El l contenido de la modernización durante el gobierno de Frei Ruiz Tagle.
7.64 Los avances en modernización del Estado y de la gestión pública.
7.65 El punto de partida.
7.66 Perspectivas.
7.691 Las debilidades al final del caminos.
7.7 LA MODERNIZACIÓN DURANTE EL GOBIERNO DE LAGOS.
7.71 El énfasis en el mejoramiento de los servicios.
7.72 El énfasis en la auditoría.
7.8 ANÁLISIS CRITICO DE LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PUBLICA.
7.81. Necesidad y oportunidad de una evaluación.
7.82 La dirección del proceso.
7.83 La necesidad del respaldo político.
7.84 La necesidad de una dirección política definida.
7.85 La necesidad de un ejecutivo comprometido y eficiente.
7.86 La subordinación presupuestaria.
7.87 La concentración del poder ejecutivo.
7.88 El modelo británico de modernización de la gestión pública.
7.89 Balance crítico y perspectivas.
BIBLIOGRAFÍA.
BIBLIOGRAFÍA GENERAL.
CAPÍTULO I
1.1 MODERNIDAD Y POS MODERNIDAD.
Los conceptos desarrollados por Alvin Toffler en La tercera ola y más tarde en el Shock del futuro, y en Las guerras del futuro han tenido gran trascendencia y ya es generalmente aceptado hablar de la primera, segunda y tercera ola como las grandes etapas en la historia de la Humanidad y se usan los vocablos introducidos por él, como los de prosumidor, hogar electrónico, psicosfera, etc. para definir el futuro (Toffler, 1993; 1995; Toffler, Heidi y Alvin, 1995). Para Toffler la primera ola (sociedad tradicional o pre moderna para otros) es aquella en la cual la población encuentra su sustento fundamental en las actividades agrícolas. La inmensa mayoría de la población vive en pequeñas aldeas dedicada al cultivo para el autoconsumo, quedando sólo un pequeño excedente para el mercado. La situación típica es la de la Europa Medieval. Hay muy pocas innovaciones y cambios, el poder está centralizado en los reyes y descentralizado en los señores feudales. La Iglesia juega un rol importante y hay oportunidades en que compite con los poderes feudales y reales, aunque lo normal es su complementación. La religión es compartida por todos y el que no lo hace es drásticamente sancionado, las ideas innovadoras son miradas con rechazo. El hogar campesino corresponde a una familia extensa, integrada por el matrimonio central, sus hijos, nietos, abuelos y otros parientes laterales. La granja es el hogar, la unidad productiva, la escuela, el hospital y hasta el sistema previsional. En efecto, en la granja se aprende el oficio, se enseña y practica la religión, se tiene el cuidado en las enfermedades, se protege a los ancianos, etc.
La segunda ola corresponde a la producción industrial, por diversos factores (nuevos cultivos como la papa, el desarrollo del comercio, los descubrimientos geográficos, el Renacimiento, etc.) la industria pasa a ser la principal fuente de empleo y generación de la riqueza. Se desarrolla la empresa industrial, hay una migración masiva del campo a la ciudad, desaparece la familia extensa y surge la familia nuclear en las ciudades. El Estado se consolida en muchos países frente a los señores feudales y la iglesia. Empiezan las luchas sociales modernas y paulatinamente se van reconociendo derechos civiles, políticos y económicos.
La tercera ola corresponde al desplazamiento de la actividad productiva hacia los servicios, la ciudad crece y el campo se despuebla, apenas un 5% de la mano de obra está en las actividades agrícolas, la productividad es tan alta que ese 5% alimenta a toda la comunidad. La actividad industrial alcanza niveles de productividad tales que se desplaza a millones de personas de estas actividades secundarias hacia el sector terciario. El hombre se transforma en un devorador de servicios: transporte, comunicaciones, información, educación, turismo, etc. Una nueva revolución tecnológica basada en la informática y las comunicaciones se expande vertiginosamente.
En este proceso, descrito así, parece que la humanidad sigue un mismo camino. Esto es evidente, pero las velocidades de los distintos países y regiones son diferentes. Algunos persisten en una sociedad de la primera ola, otros en los de la segunda. Finalmente, sólo los más avanzados entran en la tercera ola o pos modernidad . El análisis estructural del desarrollo sub desarrollo tenía un enfoque de superposición de los distintos niveles de desarrollo (Sunkel y Paz, 1975).
Y tampoco estas olas se presentan como arquetipos decantados, están mezclados y en una misma sociedad conviven sectores de primera, segunda y tercera ola.
Sociedad moderna con sectores tradicionales y pos modernos.
Así, Chile es una sociedad moderna, pero con segmentos de la sociedad tradicional (pobreza, extrema pobreza, poblaciones originarias, autoritarismo, etc.). También hay partes de la pos modernidad (el primer quintil de ingreso, las grandes empresas transnacionales, barrios como Las Condes y Vitacura, sector exportador, etc.). En este sentido Chile es una sociedad en transición y heterogénea.
La globalización envuelve al mundo en la pos modernidad y aunque se impone mundialmente, quedan sectores rezagados. La modernidad y la pos modernidad son las expresiones de la supremacía de la cultura occidental sobre las otras culturas, aunque éstas subsisten (Para Huntington hay una lucha de culturas de mayor complejidad que lo que aquí se presenta).
Esta situación es la de casi todos los países, pero algunos ya han entrado francamente en la pos modernidad (Europa Occidental, Estados Unidos, Japón), Otros siguen anclados en la sociedad tradicional (África del Norte, África subsahariana, gran parte de China e India, Indonesia, Filipinas, Borneo, Centroamérica, Bolivia, Paraguay, Haití, etc.). La mayoría de los países vive en la difícil etapa de la transición, unos más cerca o más alejados de la pos modernidad.
Para los Toffler, la coexistencia de la segunda y tercera ola (la economía industrial y la de servicios) crea una colisión de olas en un mar confuso y embravecido que destruye los vocabularios políticos tradicionales, sin entender que el trasfondo son dos concepciones políticas, correspondientes a las olas en pugna. La cuestión fundamental no es quien domina los últimos días de la segunda ola, sino quien encabeza y dirige el surgimiento de la sociedad de tercera ola. La “teoría del conflicto de olas” sostiene que el más grave problema que nos enfrentamos no es entre el Islam y el Occidente u otras controversias, sino que es la pugna entre las tres civilizaciones o las tres olas que resumen la historia de la humanidad. Las naciones de la primera ola proporcionan al mundo recursos agrícolas y mineros, las de la segunda, mano de obra barata y producción en serie y las de la tercera, en veloz expansión, se encargan de crear nuevos modos de crear y explotar conocimientos. La primera ola está simbolizada por la azada; la segunda por la cadena de transmisión; y la tercera por el computador (Toffler, Heidi y Alvin, 1995).
La sociedad se desmasifica, antaño predominaba la familia nuclear, ahora coexisten diversos tipos de familias: un solo progenitor, matrimonios sucesivos, familias sin hijos y los que viven solos. Se derrumban los colosos industriales, los sindicatos se debilitan. La heterogeneidad de la tercera ola requiere cada vez más y más información. Las economías nacionales se transforman y son obligadas a ceder soberanía y se levanta un mundo sin fronteras.
Los “sistemas de conocimiento” han demorado miles de años en desarrollarse, pero ahora, las nuevas tecnologías de la información disminuyen el costo de la diversidad y desplazan las economías de escalas que fueron vitales. La miniaturización reduce los costos de transporte y almacenamiento y esto será cada vez más significativo Es la falta de información y conocimientos lo que nos obliga actualmente a transportar inmensos volúmenes de materias primas de un lado a otro de la tierra, cuando tengamos el conocimiento, los ahorros serán espectaculares.
El tiempo, que sigue siendo un insumo oculto, será superado con la velocidad de comunicación y marcharemos hacia una economía instantánea, de tiempo real. Según empresarios de vanguardia, ahora se requiere menos capital porque el sistema de informaciones provoca cuantiosos ahorros. El trabajo “indirecto”, considerado tradicionalmente como improductivo, es ahora la fuente más importante de valor. La innovación ha pasado a ser habitual, cuando se fabricaba el computador Pentium 486, para reemplazar al 386, ya se estaba diseñando el 586. La reingeniería reconstruye a las empresas en torno a los procesos y no a especialidades o mercados (Toffler, Heidi y Alvin, 1995).
La economía supersimbólica torna obsoletos los conceptos del desempleo y trabajo. En el espectro de trabajo mental se va del científico al más humilde archivero, todos ellos manipulan información, es un trabajo simbólico y hasta el trabajo de un mecánico, auxiliado por un programa computacional experto que le ayuda a detectar la falla, empieza a ser un trabajo simbólico.
En el plano ideológico se está pasando de un materialismo “poco culto” a una ideología “muy culta” que está fundada en la visión sistemática o integradora, frente a la descomposición analítica de Descartes. El valor se crea con el trabajo de todos y el vendedor, el analista de sistemas, la telefonista y hasta el cliente forman un proceso total y no de etapas aisladas.
Los Toffler explican la dramática muerte del socialismo como un choque con el futuro. El ordenador y los nuevos medios de comunicación hizo trizas el control de la mente. El socialismo de chimeneas fue aplastado por el ordenador y los marxistas no fueron capaces de ver el proceso que los aplastaba. El talón de Aquiles del socialismo fue la falta de conocimiento. (La guerra de las galaxias, propiciada por Reagan, creó una competencia espacial que obligó a la Unión Soviética a postergar el desarrollo económico y dedicar sus recursos a la tecnología espacial).
Los autores sostienen que la lucha política actual es entre la segunda y la tercera ola y clasifican, consecuentemente, como de segunda o tercera ola a los políticos norteamericanos. Consideran como política de tercera ola al NAFTA; y a sus detractores como defensores del pasado. Al Gore, el ex vicepresidente de los Estados Unidos, es definido como un hombre “con ciertas simpatías por la tercera ola” porque reconoce el rol de la alta tecnología, pero califican a los dos partidos norteamericanos como de la segunda ola. “Ningún partido posee una posición próxima a la tercera ola”, sus miopías les dejan en el nivel de creer que la producción manufacturera es el centro dinámico del futuro (Toffler, Heidi y Alvin, 1995).
Los electores de la tercera ola están creciendo y tomando conciencia de que son una alternativa y que ésta “podría” conducir a los Estados Unidos a un futuro mejor. Una detallada comparación entre las proposiciones de la segunda y tercera ola en materias tales como fábrica-empresa pos burocrática, masificación-individualidad (no individualismo); organización vertical-organización virtual; y, familia nuclear-familia heterogénea, les permiten a los autores argumentar en pro del futuro que supera la segunda ola (Toffler, Heidi y Alvin, 1995).
Rindiendo un homenaje a los valores desarrollados por los padres fundadores de la democracia americana, llegan a la conclusión que “ahora debe a su vez morir y ser reemplazada”. Los nuevos valores que levantan los Toffler se refieren al poder de la minoría o de las minorías y cuestionan el imperio de la mayoría y propician una democracia semi directa incorporando “la representación de nosotros mismos” (Toffler, Heidi y Alvin, 1995). Aplauden la iniciativa del “concejo electrónico”, (utilizado en Ohio) que permite a los habitantes participar realmente por vía electrónica, votando instantáneamente las propuestas. Aquí se abre un amplio camino de participación que recién está en ciernes. La carga de decisiones será creciente para la sociedad y abrirá pasos a nuevas instituciones y las elites se expanderán (Toffler, Heidi y Alvin, 1995).
Los autores terminan sosteniendo que los cambios acarrean habitualmente violencia, pero que hay una oportunidad para evitar una violenta agitación a través del más amplio debate público. Nadie conoce con detalle el futuro ni como funcionarán los cambios, es posible que en vez de un cataclismo impuesto desde arriba, surja como resultado de miles de experimentos conscientes y descentralizados que “nos permitan ensayar nuevos modelos de adopción de decisiones políticas en los ámbitos local y regional, antes que aplicarlos a nivel nacional e internacional” ( Toffler, Heidi y Alvin, 1995).
1.11 La época del caos.
Para los griegos caos y cosmos eran antónimos y la cultura griega siempre sostuvo que el origen era el caos y que había un proceso de superación que era el cosmos: Caos y cosmos eran desorden y orden. Para algunos presocráticos, estos estados eran procesos que configuraban los ciclos en que se desarrollaba la historia natural y social. En la pos modernidad, el caos es parte importante de la Física, ya no como comienzo de un ciclo, sino que como carácter permanente de los fenómenos físicos. Prigogyne lo explica comparando la regularidad del péndulo, frente al comportamiento impredecible de un objeto amarrado al péndulo (como un lápiz). Su conclusión lleva a la noción de probabilidad antes que la de determinismo de las ciencias (Prigogime, 1997). La imagen de Henri Poincare, que decía que el aleteo de una mariposa en la Amazonia podía determinar la existencia de una tormenta en Texas muestra la interdependencia de los factores (Lorenz, 2000). Los factores erráticos, son la negación del determinismo, pero sólo se pueden hacer determinaciones incluyendo esos factores. En el ámbito de lo social esta concatenación de factores regulares y aleatorios se hace infinitamente más complejo. De allí el fracaso de las ciencias sociales en anticiparse a hechos trascendentes ¿Quién anticipó la caída del muro de Berlín? ¿Quién previó el ataque de los talibanes a Nueva York y Washington? Toda la Ciencia Política fracasó como ciencia anticipatoria de hechos trascendentales que ahora, después de ocurridos, parecen evidentes.
La globalización ha significado que hay una economía mundial sin Estado mundial. Este mundo queda definido por el mercado y las comunicaciones transnacionales y no por el Estado. El Estado enfrenta el desafío de regular el ciberespacio que escapa a toda regulación, es el “no Estado de derecho” según Antaki (Antaki, 1997), que permite y permitirá el manejo y movimiento de grandes cantidades de dinero sin ninguna posibilidad de control. Las barreras ya no existen y la presión para disminuir el tamaño, el rol y la significación del Estado se desarrollan paralelamente al crecimiento de la cibereconomía. Se está en una fase experimental que exige una revisión de las regulaciones que se apliquen a este proceso de mundialización (Fuentes, 2000).
Tom Peters, desde el punto de vista administrativo considera que la época actual es la época del caos y plantea algunas posiciones que caen en el campo de la locura: “Según creo, en tiempos tan turbulentos como éstos, nadie que no esté absolutamente confundido tendrá posibilidad de triunfar” (Peters, 1993: 799). Siguiendo en esta veta exclama: “Si no se enloquece, no tiene suerte. Fíjese en esto, comprender es imposible (Uno sólo controla, cuando descontrola, recuérdelo). Es decir el momento de las respuestas mesuradas ya pasó” (Peters, 1993: 801).
Otra aseveración de este tipo es la siguiente: “Si cree Ud. que el éxito le debe mucho a la buena suerte, y que ésta a su vez le debe mucho a ponerse en el camino de las oportunidades inesperadas no tiene porque desesperar. Hay estrategias que pueden conseguir por lo menos un poco de enloquecimiento en su vida y a partir de allí, tal vez, tener buena suerte. (Por el contrario, si cree que los planes ordenados y los madrugones son la respuesta, entonces no se quede en la cama después de salir el sol y póngase ya a hacer planes)” (Peters, 1993: 779).
Esta aparente locura administrativa se fundamenta en un enfoque científico y filosófico: la mecánica cuántica. “El modelo de red (que propicia Peters) es difícil de aprehender, atrapados como estamos en los modos del pensamiento cartesiano lineal y tradicional. Para algunos, sin embargo, la ausencia de linealidad es como la respiración” (Peters, 1993: 487).
La concepción newtoniana que nos ordenó la vida ha sido dispersada por otros científicos, el comportamiento dual de la materia, tanto por partícula y como onda, crea dimensiones de probabilidades de interconexiones. Las partículas “sub atómicas” ya no son cosas, como concepto especificador de materia (Capra,1999). Citando al físico Frijof Capra, Peters señala que el mundo cuántico pone el pensamiento convencional al revés. “La concepción del mundo como una red interconectada de relaciones es uno de los principales temas que se repiten en la física moderna. El otro tema es la comprensión de que la red cósmica es intrínsecamente dinámica” (Peters, Tom, 1993).
El mundo moderno globalizado y profusamente conectado por medios inteligibles y veloces es una realidad cuántica y ya no corresponde a un mundo newtoniano de relaciones mecánicas o físicas casi exclusivamente: Si no entendemos esta malla multidimensional e intangible de la realidad física, lejos estaremos de ser capaces de aproximarnos a la realidad social y seremos incapaces de actuar en ella (Capra, 1999). Es por eso que el caos, al que adhiere Peters, no es una locura humana, sino que la incapacidad humana para entender esa otra realidad que se nos aparece como caótica y resulta ser el orden profundo del universo. Los griegos partían de caos para llegar al cosmos. El cosmos era el orden. Pero siguiendo a Peters se puede preguntar ¿este orden es el caos?
1.12 Comparación de modernidad y pos modernidad.
La modernidad y la pos modernidad, que en términos de Alvin Toffler corresponde a la segunda y tercera hola, desde esta perspectiva, corresponden también a dos estados de la humanidad, la pos modernidad, que está representada por Estados Unidos, Europa Occidental y Japón y la modernidad por aquellos países que están en vías de desarrollo, intentando alcanzar el modelo occidental de sociedad. Aunque en estricto sentido no hay ninguna sociedad plenamente pos moderna y ninguna es sólo moderna, porque son en general, sociedades heterogéneas, que tiene zonas o partes que están en niveles de pre modernidad, modernidad o pos modernidad, pero adquiriendo una de ellas el rol preponderante que permite identificar a la sociedad en un estadio o en otro.
Las diferencias entre la modernidad y la pos modernidad se esquematizan en el siguiente cuadro:
Cuadro Nº1
Comparación entre modernidad y posmodernidad
| Modernidad | Pos modernidad |
| Desarrollo de la economía mundial | Globalización |
| Manufactura | Servoproducción |
| Energía fósil, cultura del petróleo | Energía nuclear, solar, eólica, etc. |
| Ferrocarril, vapor, automóvil | Aviación, tecnología espacial |
| La razón permite conocer la verdad Descartes. Experimentación. | Todos los conocimientos son similares Constructivismo, iluminismo, holismo |
| Matematización del conocimiento | Intuición, inteligencia emocional |
| Ciencia es la base del avance | Tecnología es lo que produce cambios |
| Hegel, Ricardo, Marx, Darwin y Freud | Heidegger, Einstein, Friedmann |
| Grandes teorías | Teorías parciales y paradigmas Kuhn |
| Biología, Física, Química. | Física cuántica, química, astronomía, microbiología |
| Ciencias sociales, lectura, elitismo | Informática, información, redes |
| Las ciencias pesadas lideran el avance | La genética abre grandes perspectivas |
| Libertad incondicional del hombre para regir su destino | Determinación genética, cultural y probabilística. Libertad en la cultura |
| Ética. Imperativos categóricos | Eticidad, imperativos hipotéticos |
| Propiedad, acumulación | Hedonismo, consumismo |
| Amor, hogar | Amor y sexo. Hogar electrónico |
| La religión empaña la razón | La religión es accesoria |
| Familia nuclear | Familia heterogénea |
| El hombre es el ser supremo que domina y explota la naturaleza | El hombre es el destructor del medio ambiente. Ecología. El derecho de la naturaleza. |
| Recursos inagotables | Agotamiento de recursos |
| La medicina y la salubridad provocan la explosión demográfica | Control de la población con rezago de los países atrasados. Ecumenópolis |
| Idea de progreso permanente | Fin de la historia |
| Ideologías liberadoras | Fin de las ideologías |
| Desarrollo del socialismo. Bipolaridad | Colapso del socialismo real. Unipolaridad. |
| La democracia es la mejor forma de construir la sociedad | La democracia es el menos malo de las sistemas políticos |
| Derechos civiles, políticos y económicos | Derechos Humanos y derecho universal |
| Analfabetismo, educación selectiva | Educación masiva, analfabetismo cultural |
| Imprenta, periódicos | Era del conocimiento y la información |
| Estado gendarme o Productor o de Bienestar | Estado regulador o mínimo |
| Empresa burocrática, jerarquía, temor | Empresa participativa, red, conversacional |
| Valor trabajo | Valor por la información y el conocimiento |
Notas y fuentes:Este paralelo no es exhaustivo e incluye diversas visiones de autores muy distintos: Roa, 1995; Sakaiya, 1995; Gates, 1996; Rivas, s.f.; Toffler, 1993, 1995, Capra,1999; Wheatley, 1994, etc. En todo caso la selección es nuestra.
Si bien esta visión de la historia, es de carácter general y no “historicista” (es decir no es exclusiva de la disciplina histórica y relativa a hechos más o menos concretos), algunos autores han sido capaces de sostener que hay ciertos eventos que marcan el cambio de la modernidad a la pos modernidad: Para algunos es la llegada del hombre a la luna (1969), la revolución de mayo (en Francia, 1968)o la caída del muro de Berlín en 1989 y el derrumbe del socialismo real.
1.13 Modernidad, modernización y pos modernidad.
El concepto de “moderno” fue utilizado por primera vez por Jean Jacques Rousseau, en el siglo XVIII. Actualmente tiene un sentido de “renovación”, “actualización”. En el ámbito que aquí se ha desarrollado el concepto de moderno está estrechamente vinculado a modernidad, que ya se ha definido y también a posmodernidad. Así, se considera que en Economía, el neoliberalismo es una de sus características de modernidad (aunque se refiere a la pos modernidad), de la misma manera, las teorías alternativas como el desarrollo sustentable o las de transformación productiva con equidad (de la CEPAL) se consideran expresiones de la modernidad, aunque el neoliberalismo es la doctrina avasallante en Economía.
La preocupación central de los países latinoamericanos es la de la “modernización” entendiendo por ello el desarrollo económico y social que permita superar las brechas con los países que han alcanzado la pos modernidad. En este sentido, la meta es muy clara: la pos modernidad representada por Europa Occidental, Estados Unidos, Japón, etc. (los G 8).
Hace algunas décadas existían otras metas: el socialismo o sociedades utópicas. Ahora hay un consenso que define un objetivo etnocéntrico: los países pos modernos. Naturalmente que estos países son distintos en muchos aspectos, pero en esencia son países capitalistas desarrollados, democráticos y fundados en la economía digital.
Modernización, en consecuencia es la superación de la situación actual, que en el caso de Chile es compleja: una sociedad moderna con injertos no integrados de la sociedad tradicional y de la pos modernidad.
Modernidad, modernización y pos modernidad.
La modernización es un proceso de cambios, para algunos consiste en aplicar transformaciones estructurales en la sociedad y la economía (la tercera vía, TEP), para otros es consecuencia de la aplicación de los dictados del neoliberalismo, explicitados en los programas del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial (Lafourcade, 1992).
Para otros la modernización es esencialmente un cambio en la mentalidad de las personas (por ejemplo, razonar con objetividad, considerar el tiempo, reconocer la importancia de lo económico, la velocidad y la perfección). Sin duda que este enfoque se complementa con los otros y no puede ser olvidado porque el cambio de la modernización es pasar de una sociedad en que el mito es relevante a una sociedad en que el conocimiento es lo fundamental.
El concepto de modernización ha sido empleado en el campo de la Administración, entendiendo aquí, la incorporación de los nuevos enfoques administrativos para superar la administración burocrática que caracteriza a los países atrasados. Sin embargo, también los países pos modernos tienen programas de modernización del Estado y de la Gestión Pública, bajo la argumentación que el Estado y la Administración Pública -por diversos motivos- se han quedado atrás y representan una rémora para el desarrollo.
El enfoque neo liberal sostiene que una de las causas fundamentales del atraso es la influencia nociva de la economía fiscal en la economía global. De allí la importancia que le asignan al control de las variables macroeconómicas públicas: el gasto público, el superávit o déficit fiscal, los ingresos públicos, la inversión pública, etc.
Hay que comprender, que la modernización del Estado y de la Gestión Pública tuvo su antecedente en las reformas administrativas, que desde hace muchas décadas aplican diversos gobiernos. Esto también ocurre, a veces en el sector privado. A pesar de que los países desarrollados están en la pos modernidad, siguen aplicando políticas de modernización en el sector público, ya que se ha producido un cambio radical en las actitudes sociales frente al Estado. Hay una pérdida de confianza en el Estado como agente del progreso social y la ideología del neoliberalismo exige “Estados pequeños”, “Estados modestos”, etc. (Prats i Catalá, 1992) o como decía Margaret Thatcher: “hacer retroceder las fronteras del Estado”, hasta los utópicos de derecha que hablan del no Estado o la sociedad sin Estado.
En este sentido la modernización se refiere al proceso integral de paso de una “ola” o sistema a otro. Desde el punto de vista más restringido, la modernización que interesa en estos apuntes es la de un sector específico: el Estado y la Administración Pública, los que han quedado rezagados con respecto del resto del sistema. Además, para que el Estado pueda cumplir su rol en el proceso de modernización, es evidente que debe modernizarse a sí mismo. Pero la modernización del Estado (y en especial de la Administración Pública) corresponde a una tradición de cambio. Efectivamente, el sector público, periódicamente sufre de renovaciones, generalmente iniciadas por algún nuevo partido político que llega al poder. Estas renovaciones se llamaron “reformas administrativas” y fueron numerosas durante el siglo XX. Pero estas reformas, en general dejaron un resultado frustrante y su fracaso determinó también la necesidad de cambiar su denominación (Echebarría, 1993; Nieto, 1989; Villoria, 1997).
1.2 LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y DE LA GESTIÓN PÚBLICA.
La modernización del Estado y de la Gestión Pública, conlleva dos procesos distintos, que a menudo se confunden y se habla indistintamente de modernización del Estado y modernización de la gestión pública.
La modernización del Estado, es conforme a lo señalado antes, aproximarse a los modelos (son varios) de Estado de la pos modernidad. Estos Estados son Estados capitalistas desarrollados y democráticos, aunque hay tipos que van desde Estados de Bienestar (como los países escandinavos) hasta Estados marcadamente liberales (como Alemania, Austria, España, Estados Unidos y Japón). Pero en cualquier caso ellos se caracterizan por:
-La soberanía popular, base de la democracia, es respetada efectivamente.
-No hay instituciones que amaguen o anulen esta institucionalidad.
-Los partidos políticos están sólidamente constituidos.
-La fuerza militar es obediente del poder político y no amenaza el funcionamiento de la democracia.
-Los sistemas electorales garantizan gobiernos relativamente estables (sistemas proporcionales o mayoritarios).
-Poderes independientes que se controlan mutuamente.
-Sociedad civil desarrollada y participativa.
-Estados reguladores.
Considerando estas características de los Estados modernos, es evidente que hay una brecha muy grande entre Chile y estos modelos: En Chile no funciona efectivamente la soberanía popular porque hay senadores designados que alteran esta voluntad; los partidos políticos no están aún bien constituidos (dependen del financiamiento privado), las fuerzas militares tienen autonomía y se atribuyen la función de guardianes del sistema político (democracia protegida), lo que les permite actuar como un poder más, que cuenta, además con el monopolio de la fuerza; el sistema electoral binominal favorece a la minoría, ya que con poco más del 33% de la votación puede elegir prácticamente al 50% de los senadores (lo que provoca inestabilidad y gobiernos que no cuentan con mayoría parlamentaria). El poder Legislativo tiene muchas limitaciones (por ejemplo en fiscalización) y los Tribunales de Justicia estuvieron durante décadas subordinadas al poder militar y aún no se libran totalmente de esa tutela. La sociedad civil ha sido desarticulada y no ha logrado desarrollarse. La presencia de estas condiciones, hace evidente que es necesario modernizar el Estado, pasando de una democracia protegida y débil a una democracia propiamente tal.
1.3 LA VIABILIDAD DE LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO.
La modernización del Estado es la realización de las reformas que eliminen todas estas instituciones que limitan la democracia. Es un proceso que en Chile se ha llamado “transición” y que sigue pendiente (que no es el tema de estos apuntes).
La modernización del Estado es una exigencia de los tiempos. El actual Estado chileno contiene muchos elementos que perduran de la época de la dictadura militar y mientras ellos no sean eliminados no existirá un Estado democrático y su conexión imprescindible con el proceso de globalización se verá entorpecido. Esta transformación ya no es una simple exigencia política de algunos sectores, sino que un requisito para avanzar a la modernidad. El caso turco es muy ilustrativo, Turquía ha tenido que hacer verdaderas revoluciones para modernizarse (después de la guerra del 14 con Mustafá Kemal, Ataturk), sin embargo, sus resabios autoritarios han persistido y aún no es una democracia plena, lo que ha sido, hasta ahora un obstáculo para su integración en la Comunidad Europea, vinculación de la cual depende su desarrollo. España, Portugal y Grecia debieron librarse de su pasado dictatorial para incorporarse plenamente a la Comunidad Europea y lograr el impulso que les ha permitido su desarrollo. Evidentemente que un obstáculo que dificultó la integración de Chile al NAFTA o al mercado de la Comunidad Europea han sido sus resabios de un pasado dictatorial que se manifiestan en la legislación laboral y ambiental, que no hacía a Chile un candidato apto a para ingresar a un club donde se requiere cierta etiqueta, por lo cual fue necesario hacer reformas.
1.4 LOS OBSTÁCULOS A LA MODERNIZACIÓN EN LA ACTUAL COYUNTURA.
Mientras no se resuelva este atraso, Chile no podrá integrarse plenamente al mundo modernizado.
Las posibilidades de cambio están en el ámbito político, que no corresponde discutir aquí, pero su solución es lo que permitirá la viabilidad de la modernización del Estado.
Los obstáculos a la modernización del Estado, son en consecuencia factores de orden político. A pesar de las declaraciones de los dos grandes bloques políticos existentes en Chile, en la práctica hay poderes fácticos que se oponen a esa modernización, probablemente por temor a abrir expectativas peligrosas para algunos sectores.
Sin embargo, es necesario explicitar que esta modernización del Estado no sólo incluye los puntos señalados más arriba, sino que en una perspectiva de más largo plazo se refieren esencialmente a los roles y relaciones que les compete a los poderes del Estado.
1.5 LA MODERNIZACIÓN DEL GOBIERNO.
En primer lugar, la opción del tipo de Estado que se ha elegido, el que sin duda corresponde al Estado regulador, implica un gobierno que tenga atribuciones y capacidades para regular, especialmente en materias de medio ambiente, seguridad, trabajo, salud, vivienda, empleo, etc.
Así, por ejemplo, de poco sirve que al Estado le competa la regulación en materia de uso de combustibles, si no tiene capacidad de inspección para verificar si se cumplen las normas de seguridad en las instalaciones de gas (como se puede verificar ante las deficiencias evidentes en la construcción de edificios sin sistemas de ventilación adecuados).
Tampoco se puede exigir al Estado responsabilidad frente a catástrofes naturales como inundaciones, si no tiene facultades para exigir que las empresas constructoras consideren la evacuación de aguas lluvias en los nuevos sectores urbanos y tampoco tiene facultades para crear un ente que enfrente el problema.
Esto se repite en el caso de terremotos, ya que las normas se han deteriorado y la calidad antisímica de los edificios ya no es una exigencia cautelada efectivamente por el Estado.
Esto se reproduce en numerosos sectores, donde la facultad reguladora del Estado es simbólica y aparente, ya que carece de facultades efectivas y de organismos que regulan las disposiciones que evitarían problemas graves.
Una expresión clara de la carencia de facultades del Estado es que las sanciones impuestas en materias de no pago de impuestos, multas por faltas al Derecho del Trabajo, multas por no pago de imposiciones laborales y de salud, multas por faltas sanitarias, multas por faltas a la legislación del tránsito, multas por fallas en la distribución eléctrica, son todas ellas simbólicas, porque no se pagan, por falta de facultades, ineficiencia administrativa o corrupción.
La modernización del Gobierno es que efectivamente sea regulador, como lo es en los países desarrollados. (Este aspecto tiene su lado administrativo que se analiza al tratar regulación, desregulación y re-regulación). Desde el punto de vista político, el problema es la ausencia de potestades para poder regular efectivamente.
También la modernización del Gobierno se refiere a la estructura del Estado? ¿Chile seguirá siendo el más centralizado de los países? ¿Se descentralizará? ¿Habrá un proceso de “empowerment” hacia los niveles regionales y locales? ¿Se empezarán a aplicar los principios de la Administración Única?
1.6 LA MODERNIZACIÓN DEL PARLAMENTO.
La modernización de este otro poder del Estado se refiere a las funciones que cumple el Parlamento. En Chile el Parlamento está arrinconado debatiéndose en discusiones interminables. Hábilmente, la dictadura diseñó un parlamento que muy poco tiene que hacer en materia legislativa, excepto cumplir con un rol paralizante. La técnica en la formación de las leyes es uno de los aspectos centrales de su reforma.
Una modernización del Parlamento consiste en reconocer que es el depositario de la soberanía popular y que debe adquirir un enorme peso en la labor legislativa y en la fiscalización, como es lo habitual en los países pos modernos.
La modernización del Parlamento debe incluir sistemas electorales que garanticen la proporcionalidad y al mismo tiempo la estabilidad de los gobiernos. El sistema actual permite la existencia de gobiernos que en la práctica son minoritarios (aunque sean mayoritarios electoralmente), lo que paraliza su labor innovadora y debe actuar en el muy reducido campo de hacer sólo lo que la oposición acepta (es el único caso en el mundo).
1.7 LA MODERNIZACIÓN DEL PODER JUDICIAL.
También las atribuciones y funciones del poder judicial deben ser modernizados. Es el único campo en que ha habido avances importantes, tanto de carácter político, como administrativo.
La función de justicia tiene que alcanzar a todos por igual y la lentitud de la justicia no es meramente un aspecto administrativa, sino que es el resultado de un diseño que para no hacerla aparecer injusta se le presenta como inoperante. En países pos modernos, con una dotación de jueces menor que la chilena (como en Japón) la justicia funciona y llega a sentencias finales, en Chile los juicios duran 30 años y más y el 95% de ellos no termina nunca.
Esta situación tiene importantes ribetes administrativos (que funcione mejor y cueste menos), pero la verdad es que corresponde a un diseño de un Estado que no privilegia el derecho a la justicia y que ella resulta un mero ritualismo inoperante.
El gobierno del presidente Frei Ruiz-Tagle, inició una modernización del poder judicial, estableciendo el juicio oral, la fiscalía separada del juez y cambios en el sistema penal. Estas transformaciones están en la etapa de la experimentación y falta para aplicarlas integralmente en todo el país. Por otra parte, dentro del mismo poder judicial y como resultado de la permanente crítica de la sociedad civil, cuya expresión más clara es el Libro negro de la justicia chilena (Matus, 1999) se ha creado un Comité de Ética que ha adoptado medidas sin precedentes en contra de algunos jueces venales. La independencia del Poder Judicial es un requisito para que pueda ejercerse la justicia. Sin embargo, este poder no tiene independencia en planos tan importantes como el presupuestario y económico y en esos niveles pueden existir presiones que distorsionen la justicia. La expresión casi universal de “la justicia tarda pero llega”, en Chile reviste el carácter de que la justicia tarda, pero no llega.
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Excelente material! aplicable para todos los países en vía de desarrollo en latino américa. Los felicito por tan excelente trabajo. ojala no quede aquí y pueda llegar a toda la humanidad.