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LAS MEGA TENDENCIAS EN ADMINISTRACIÓN

 

CONTRA LA BUROCRACIA

Patricio Orellana Vargas.
2004

CAPÍTULO III

LAS MEGA TENDENCIAS EN ADMINISTRACIÓN.

3.1 LA ADMINISTRACIÓN COMO PRÁCTICA Y COMO CIENCIA.

La Administración puede ser estudiada desde distintos puntos de vista. En primer lugar como una práctica cotidiana del hombre, dado su carácter social. En efecto, el hombre, permanentemente realiza acciones sociales que deben ser administradas (informadas, organizadas, programadas, presupuestadas, coordinadas, dirigidas, ejecutadas y controladas). Esta práctica ha sido el proceso administrativo. Se puede ilustrar con numerosos ejemplos. En tiempos primitivos, cazar un mamut tiene que haber cumplido con este proceso, construir una tumba, instalarse en una cueva, construir un templo, etc., tenían el mismo sentido. En la medida que la sociedad avanza y se hace más compleja la Administración progresa y estimula al progreso.

De maneras que podemos sostener que la Administración ha sido y es una práctica cotidiana del hombre.

Sin embargo, como ciencia es la disciplina que más tardíamente se desarrolla. Sólo se puede hablar de Administración como ciencia social en los albores del siglo XX, con los aportes sistematizadores de Fayol y Taylor.

La Administración se usó, se desarrolló y progresó, sin constituir una disciplina independiente. Algunas aproximaciones se encuentran en la Economía, en la Política y en la Ingeniería, pero como disciplina autónoma, con un objeto preciso, no existió sino hasta el siglo XX. Hay numerosos anticipadores y precursores que se aproximaron al tema de la Administración, especialmente en lo relativo a organización (ejércitos, iglesias, gobiernos, empresas, etc.), pero su aparición es tardía como disciplina.

La corta historia de la Administración como disciplina, no ha impedido que florezcan numerosas escuelas, que han sido estudiadas en los cursos precedentes de Administración.

Chiavenato presenta un esquema de desarrollo de las distintas teorías o escuelas en Administración. (Chiavenato, 1992):

Cuadro N° 4
Teorías y Enfoques de la Administración.

ÉNFASIS	TEORIAS ADMINISTRATIVAS	PRINCIPALES ENFOQUES
En las tareas	Administración científica Taylor, Gilbreth.	Racionalización del trabajo en el nivel operacional.
En la Estructura	Teoría clásica. Fayol Teoría neoclásica Koontz, Odonell	Organización formal. Principios generales de la Administración. Funciones del Administrador.
En la estructura.	Teoría de la burocracia	Organización formal burocrática. Racionalidad organizacional.
En la estructura	Teoría estructuralista	Múltiple enfoque: Organización formal e informal. Análisis intra-organizacional e interorganizacional.
En las Personas	Teoría de las Relaciones Humanas Mayo, Lewin	Organización informal. Motivación, Liderazgo. Comunicaciones y dinámica de grupos.
En las personas	Teoría del comportamiento organizacional McGregor, Lickert, Argirys.	Estilos de Administración. Teoría de las decisiones. Integración de los objetivos individuales y Organizacionales.
En las personas	Teoría del Desarrollo Organizacional Bennis, Beckhart,Schein.	Cambio organizacional planeado.Enfoque de sistema abierto.
En el Ambiente	Teoría estructuralista Teoría neo Estructuralista.	Análisis intraorganizacional Enfoque de sistema abierto.
En el Ambiente	Teoría de la contingencia Woodward, Lawrence.	Análisis ambiental (Imperativo ambiental). Enfoque de sistema abierto.
En la Tecnología	Teoría de la Contingencia	Administración de la Tecnología.(Imperativo tecnológico).

Fuente: Chiavenato, Idalberto, (1992). Adaptación nuestra.

La teoría general de la Administración, como puede observarse se ha desarrollado rápidamente en menos de cien años, esta evolución significa, por una parte, un ascenso y profundización pero al mismo tiempo no implica que la nueva teoría sea la lápida de la anterior. Según Chiavenato “Todas las teorías administrativas presentadas son válidas, aunque cada cual valore apenas una o alguna de las cinco variables básicas (tareas, organización, personas, ambiente, tecnología). En realidad, cada teoría administrativa surgió como respuesta a los problemas empresariales más relevantes de su época” (Chiavenato, 1992: 9).

Una síntesis de todos estos enfoques es el siguiente:

Gráfico N° 7
Evolución de las escuelas de Administración.

Este enfoque otorga importancia central al desarrollo de la teoría de sistemas, que produjo un efecto fundamental en el enfoque de la Administración. Esta teoría, desarrollada por Bertalanfy y otros en el campo de la biología, invadió las ciencias sociales e impuso sus principios por varias décadas. Sólo en la última década ha habido una crítica a este enfoque en Administración que se fundamenta en que los sistemas corresponden a “formas naturales”, mientras que los fenómenos sociales y humanos corresponde a “artificial form”, que no pueden estar regidos en todos sus aspectos por el sistema. La crítica se centró en el concepto de sistema cerrado, lo que se intentó superar desarrollando la teoría en el campo de los llamados “sistemas abiertos” en los cuales quedaría ubicada la empresa y la Administración Pública.

En Chile, Maturana y Valera han hecho aportes fundamentales a la teoría de sistemas y la han aplicado a otros campos como la Administración, Filosofía de las ciencias y Teoría del conocimiento (Echeverría, 2000) .

En la actualidad, las teorías pos sistémicas, apoyadas en el constructivismo y en el irracionalismo, intentan incluir en la teoría administrativa elementos tales como la intuición, el carisma, los valores y la libertad humana. Estos enfoques son múltiples y en estos apuntes se tratan como “iluminismo administrativo”.

3.11 Administración de empresas y administración pública.
La Administración, como puede observarse, ha tenido como centro de preocupación el funcionamiento de la empresa de negocios. La importancia de esta institución a partir de la revolución industrial, como generadora de riqueza y baluarte del desarrollo determinaron que otras expresiones administrativas (como el Estado, las Municipalidades, los servicios públicos, etc.) quedaran marginadas de su preocupación.

En estas circunstancias no hubo desarrollo especial de una ciencia que definiera a la Administración Pública como objeto de estudio específico de la Administración. Estas instituciones quedaron, generalmente, como objeto de estudio del Derecho (especialmente del Derecho administrativo) y de la Política, ya que Administración Pública se entendió como una prolongación de la política, especialmente en términos prácticos, ya que el sistema de botín imperante en los Estados Unidos determinaba que el partido triunfador definía la Administración subordinada a su política.

En Estados Unidos, en la década de los 20, comenzó a diferenciarse la Administración pública como objeto de estudio específico. Esto fue el resultado de múltiples factores, cuyos eventos destacados son los siguientes:

La discusión iniciada por el presidente Woodrow Wilson sobre Política y Administración, en la que se empezó a hacer una separación conceptual y se definió el área intermedia de las políticas públicas.

La experiencia de la planificación y el desarrollo del valle del Tennesee llevada a cabo durante el gobierno de Franklin Délano Roosvelt. La conceptualización del objeto de estudio “Administración Pública”, desarrollada por académicos norteamericanos como Dwight Waldo, Herbert Simon, Smithburg y Thompson.

La “ciencia” de la Administración Pública empezó a desarrollarse como una disciplina autónoma, especialmente después de la Segunda Guerra Mundial, su mayor propulsor fue el desarrollo de la cooperación internacional y la importancia que esta institución adquiere en el proceso de lograr el desarrollo de los países atrasados. Al amparo de las Naciones Unidas se crearon programas especiales de Administración Pública y en América Latina, el ILPES (Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social) jugó el rol de liderazgo en este ámbito. En América Central se creó el ICAP (Instituto Centroamericano de Administración Pública).

Si bien no es aceptado universalmente de que exista una “ciencia de la Administración Pública”, en los hechos se ha reconocido a la Administración Pública como un objeto especial de estudio, distinto de los objetos de la Política, el derecho y la Administración de Empresas. Las corrientes predominantes actuales son aquellas que ponen énfasis en la Administración como ciencia que se preocupa del proceso administrativo, el que ocurre tanto en la empresa privada como en el sector público.

La enseñanza de la Administración Pública, que se realiza prácticamente en todos los países, ha contribuido a identificar la problemática y el objeto, pero no se puede sostener que es una ciencia separada de la Administración. Actualmente predominan los criterios de que la Administración pública puede ser administrada con “estilos empresariales” (Osborne y Gaebler, 1994), y que la inventiva y creación de nuevas técnicas administrativas provienen casi exclusivamente del sector empresarial (la única técnica administrativa de origen público, parece ser la Calidad Total, aunque otros sostienen que es de origen empresarial)

Gráfico N° 8
Administración y Administración Pública

Como se puede observar en este gráfico, no existe una Teoría General de la Administración Pública. En general la Administración Pública es una teoría que ha tomado elementos de la Teoría General de la Administración a través de la Administración de Empresas, que sigue siendo su fuente principal, además ha incorporado elementos de política y de derecho. La Administración Pública como teoría no ha alcanzado el nivel de la teoría General de la Administración, la que está estrechamente vinculada y es casi la expresión de la Administración de Empresas. Esto es así porque la Administración de Empresas ha tenido un carácter autónomo, como objeto de otras disciplinas. Además su carácter de urgencia (ganar o no ganar) es lo que ha estimulado su vertiginoso desarrollo.

En el origen de la disciplina Administración Pública, un evento tuvo especial importancia: la planificación del Valle del Tennessee.

La experiencia del Valle del Tennessee (Moreno y Orellana, 1972).
La planificación en el valle del río Tennessee, abarca una superficie de unos 100.000 kilómetros cuadrados, que caen dentro de la jurisdicción de siete estados del sudoeste de los Estados Unidos. Hacia 1930, esa era una de las regiones más pobres del país, el ingreso per-cápita era menos de la mitad del promedio nacional, la erosión de las tierras había provocado una crisis agrícola permanente, las inundaciones arrasaban, casi anualmente, gran parte de la región. En 1933, se creó a iniciativa del presidente Roosevelt, la Corporación del Valle del Tennessee (TVA) en virtud de la atribución del Gobierno Federal para controlar los cauces de los ríos y evitar inundaciones.

La obra realizada por la TVA, no se limitó a construir los diques y represas necesarios para evitar las inundaciones sino que se ejecutó una planificación integral que incluyó la construcción de todo un sistema de diques y centrales hidroeléctricas, recuperación de la fertilidad del suelo, investigación agrícola, desarrollo industrial (el valle se transformó en una zona con una gran industria bélica), creación de lagos, turismo, pesca, desarrollo de la comunidad, etc.

David E. Lilienthal, uno de los directores de TVA, sostiene que la unidad de la tierra y el agua y los hombres, es una “tela sin costura”, ilustrando así la profunda relación que existe entre ellos y que influyó en el enfoque integral.

Dentro del marco estadounidense, de estímulos y defensa de la iniciativa privada, este ejemplo de planificación regional tuvo muchos adversarios, a pesar de lo cual se logró grandes éxitos y se demostró la eficacia de la planificación (a pesar de que la ayuda estatal al Tennessee fue de 367 dólares por habitante, mientras que en el resto de los estados, sin planificación, el promedio fue de 385 dólares). El ingreso per-cápita de la región, aumentó entre 1933 y 1951 en 447%, mientras que en el país éste sólo alcanzó al 330%. El empleo generado por el sector privado en la región aumentó en 105% entre 1933 y 1950, mientras que el aumento nacional fue de 88%. La energía eléctrica producida en 1951 equivale al 25% del total que producía el país en 1932 y es más barata que la producida por empresas privadas. Según algunos autores, la causa del éxito del TVA se debe fundamentalmente a su personal especializado, a su autonomía y descentralización y a la participación privada (en un comienzo popular y después referida a hombres de negocios e instituciones). En muchos países ?la TVA se ha convertido en un símbolo del desarrollo unificado de los recursos? y muchos planes de desarrollo de regiones especiales o cuencas de ríos han tratado de aplicar su experiencia. En el valle Demodar (India), el Santa (Perú), Papaloapan (México), San Francisco (Brasil), Ródano (Francia), Lempa (El Salvador), Negro (Uruguay), Snowy-Murray (Australia), Artibonite (Haití), etc. (Lilienthal, 1967).

La planificación del valle del Tennessee se dio en un medio adverso a la planificación, a tal punto que hasta el término planificación debió ocultarse. ?Se supone que la TVA es una entidad planificadora para esta región. Sin embargo, en ningún lugar del diagrama de esta organización he encontrado un departamento de planificación; y aunque, cuando he pedido una copia del plan de la TVA, nadie ha podido proporcionarla? La razón de que el plan de la TVA no se encuentra disponible, es que no hay tal documento. Ni hay un departamento independiente reservado donde los planificadores ejerciten sus cerebros? La TVA es una entidad planificadora? Pero a través de los años, ha omitido deliberadamente el uso de los términos planes y planificación?, según expresa David Lilienthal (Lilienthal, 1967).

El Presidente Roosevelt en el mensaje al congreso recomendando la creación de la TVA dijo: ?Si tenemos éxito aquí, podremos continuar marchando, paso a paso, en el desarrollo similar de otras unidades territoriales naturales dentro de muchas fronteras? (Lilienthal, 1967). El éxito de la planificación del valle fue tan importante que por consideraciones políticas no se volvió a repetir en ninguna otra región de Estados Unidos según Paul Baran. En Chile, la CORFO nació inspirada en la TVA y fue otro ejemplo exitoso de este tipo de organización pública.

La experiencia de la TVA fue el fundamento práctico que justificó el desarrollo de una disciplina autónoma de Administración Pública.

3.12 Lo público y lo privado.
Al analizar la Administración Pública y la Administración de empresas como disciplinas relacionadas es necesario referirse a lo público y a lo privado.

Tradicionalmente, la diferencia se establece en función de dos caracteres: su naturaleza y sus fines. Esquemáticamente la sociedad se compone de dos sectores: el público y el privado, esta dicotomía deviene especialmente de los análisis económicos en lo que se refiere al aparato productor. Gráficamente se puede ilustrar así:

Gráfico N° 9
Sectores público y privado en una economía

Tanto el sector público como el privado, desde el punto de vista económico, proveen de bienes y servicios a la comunidad. Las diferencias están en su naturaleza, especialmente en lo que dice relación a su propiedad que puede ser estatal (en cualquiera de sus formas relacionada con el Estado, ya sean del estado central o de sus expresiones regional, local o descentralizada) o particular (propiedad de personas naturales o jurídicas que no son estatales: personas, sociedades, corporaciones, etc., siempre que sean particulares sus dueños).

El otro aspecto que define su ubicación es el relativo a los fines. Las instituciones del sector público se caracterizan por no tener fines de lucro (obtener ganancias que son apropiadas) o favorecer ese lucro. Las empresas privadas tienen fin de lucro y se rigen por el Derecho Privado. Hay empresas estatales que pueden asumir la forma de empresas privadas, pero aunque persigan ganancias, se entiende que ellas no serán apropiadas por particulares, sino que tendrán un fin último de carácter público.

Hay instituciones intermedias, generalmente donde se complementa el capital público con el privado, normalmente son las empresas mixtas, que son regidas por el Derecho Privado o las Corporaciones u ONGs que no tienen fin de lucro

Esta visión dicotómica deja de lado las instituciones privadas sin fines de lucro, que están desarrollándose ampliamente en el mundo pos moderno.

Esta complejidad adicional se puede ilustrar con el siguiente gráfico:

Gráfico N° 10.
Los tres sectores de la economía pos moderna

Desde el punto de vista administrativo, esta visión es muy importante para definir estrategias pues ya no se trata de considerar al sector público como el único sujeto del bien común. Hay numerosas instituciones que persiguen ese mismo fin desde distintas perspectivas. Osborne y Gaebler desarrollan estrategias bajo el supuesto de que esas instituciones del tercer sector, pueden establecer alianzas con el Estado y sus organizaciones. En el campo de la educación, la salud, el deporte, la caridad, hay instituciones tales como el Hogar de Cristo, los boy scouts, las damas de Rojo, el ejército de Salvación, los clubes de Leones y Rotarios, y una gran cantidad de organizaciones y grupos de voluntarios, etc. Estas instituciones tienen fines esencialmente de bien común y no son estatales o públicas (Osborne y Gaebler, 1994).

Otro aspecto esencial al analizar las relaciones entre sector público y privado es el de la relación entre el Estado y la sociedad civil. Cada vez tienen más vigencia aquellas teorías que no aceptan una separación entre ambos. El Estado dirige a la sociedad, pero emana de la sociedad civil a través del sistema político. Pero no sólo en su origen y evaluación periódica (a través de las elecciones) sino que en el quehacer debe haber una estrecha relación. La concepción general es la de la “publificación”, entendiendo que la esfera pública va más allá del Estado y que la sociedad civil lo penetra, lo que significa “la pluralización de las fuentes de autoridad y la coproducción pública entre la sociedad y la administración pública” (Cunill, 2000:21). Este tema se relaciona estrechamente con la participación y el control social que se tratan en el Capítulo V.

3.13 La administración como el arte de simplificar.
Nuestro enfoque, es reconocer que la Administración Pública es una disciplina que está naciendo, no es una ciencia autónoma y que depende de la Administración. Sin embargo, al tener un objeto diferente (empresa y servicio público) y principios antagónicos (lucro y bien común) hace posible tratarlas separadamente, pero por ningún motivo hay que cortar los vasos comunicantes que existen y en gran medida la dependencia de la Administración Pública de la Administración (privada o de empresas).

Desde esta perspectiva la definición de Administración Pública como una rama de la Administración es la de enfatizar su contenido esencialmente humano y de servicio. En este sentido se pone énfasis en que es una disciplina que trata de “personas que sirven a personas tratando de simplificar los servicios para alcanzar el bien común”. Los seres humanos son el centro de la Administración Pública y ella es precisamente una relación humana. Este carácter humanista difiere radicalmente de la Escuela de Relaciones Humanas, cuyo enfoque es considerar a las personas como recurso humano manipulable. En esta otra perspectiva, las personas no son recursos, como lo son los recursos financieros y materiales. De manera que se rechaza la concepción de la Administración como el manejo de los recursos financieros, materiales y humanos (las tres M de la Administración norteamericana: money,, materials and men, ).

Los que están vinculados en el proceso de la Administración Pública (los usuarios, los funcionarios o servidores públicos y los jefes o políticos) son personas. Todos ellos son personas, en el sentido de ser sujetos de su propia dignidad. Obsérvese que los usuarios son incluidos como personas de la Administración Pública. Los enfoques tradicionales no consideran al usuario en el proceso y generalmente lo ubican en el entorno (enfoques sistémicos) o los consideran “clientes” (como se señaló en el enfoque de Barzelay).

La complejidad burocrática.
Los seres humanos tienen una marcada tendencia a complicar las cosas, y la Sociología ha desta-cado la tendencia a la complejidad innecesaria de la cultura. La burocracia es una expresión de esa tendencia. Si es así, la Administración debe ser el arte de simplificar.

En la Administración y específicamente en el ámbito de la Administración Pública, la comple-jidad ha sido su sino. Algunos creen que esa complejidad está en la naturaleza de la Adminis-tración.

Michel Crozier sostiene que la naturaleza del fenómeno burocrático está en las interpretacio-nes opuestas o discordantes de una norma o prin-cipio, conflicto que se resolvía dictando un nueva norma o reglamento. De esta forma, los numero-sos conflictos burocráticos se resolvían con numerosos reglamentos que hacían cada vez más compleja la adminis-tración, que generaba nuevos con-flictos que se resolvían con nue-vos reglamen-tos.

En la definición de burocracia como forma de dominación, estable-cida por Max Weber, la jerar-quía y la norma conocida constituyen su sustan-cia. La división del trabajo y la especializa-ción definidos por Adam Smith son el aporte de la organización industrial a la burocracia.

Pero además, la Administración es acumulativa, va agregando nuevas capas de normas, reglamentos y procedimientos, que la van haciendo cada vez más compleja. Es la grasa burocrática que Koldo Echebarría llama inflación legal (Echebarría, 1993).

Esta es la razón por la cual la Administración como ciencia aplicada le da gran importancia a la simplificación, de allí el rol que se le asigna a Organización y Métodos, Racionalización Administra-tiva, Programación de Actividades, Análisis de Sistema, Calidad Total o Reingeniería, Participa-ción y Desjerarquización, etc.

Pero la aplicación de estas orien-taciones simplificadores choca contra gruesas murallas de forma-lismos, rituales y tradiciones.

La estructura jerárquica de la Administración se transforma en el fundamento y fi-nalidad de ella. Los jefes son cancerberos que guardan el ritual y la forma como esencia de la Ad-ministración, porque su posición de poder sólo puede ser conservada en virtud de mantener los rituales sin cuestionamiento. Cada jefe transforma su unidad es un feudo y su poder es discriminatorio; cono-cida y repetida es la frase de nuestra burocracia: “El documento está para la firma”, “el trámite está listo, sólo falta la firma del jefe”. Los jefes son la esencia de la burocracia.

La causa fundamental de la demora en los procesos es el tiem-po que consumen los jefes en fir-mar la documentación. Y la verdad es que en casi todos los casos, la firma es un mero formalismo, por-que el documento ha sido revisado y controlado repetidas veces y el jefe no vuelve a revisarlo. De manera que el acto de firmar que implica unos pocos segundos, en esta etapa consume mucho tiempo como se describe en el caso de el otorgamiento de créditos por la IBM descrito en “Reingeniería” (Hammer y Champy, 1994).

Evidentemente que cuando se esta-blecen estos hechos, los jefes los rechazan indignados. Pero en su naturaleza de jefes está el exigir que se les rinda pleitesía y se acepten estas demoras como parte del ritual de obediencia a la au-toridad.

De manera que la confluencia de la complejidad de las técnicas o ciencias matematizantes, del creciente número de normas y el ritual jerárquico explican en gran medida la complejidad de la administración.

En un servicio público se me solicitó establecer un procedimiento para poder decidir cuáles vehículos podían ser eliminados o mantenidos en contrata si se decidía reducir su número. También debía establecer otro ranking de los vehículos para decidir a cuáles debía asignárseles trabajos extraordinarios. El economista a cargo de la unidad, en un gesto de cordial ayuda, me proporcionó las fórmulas de 26 indicadores que podrían aplicarse para construir el ranking científicamente.

Dado que todos los vehículos eran iguales, bastaba con dos listados, el primero, según el costo mensual del arriendo y el otro según el precio por kilómetro para trabajo extraordinario.

La aplicación de las 26 fórmulas era innecesaria.

Era obvio que en atención al principio de economicidad exigido por la Contraloría General de la Repú-blica (y al criterio mínimo de mercado) había que seleccionar por el precio. Los vehículos más caros eran los que debían eliminarse primero del contrato y los trabajos extraordinarios había que asignarlos a los que tenían precios más bajos por kilómetro considerando que la calidad era igual

Naturalmente que el economista se sintió muy defraudado por un trabajo tan simple, a pesar de que, de paso, comprobé que habitualmente se encargaban muchos trabajos extraordinarios a los vehículos más caros, lo que era harto sospechoso.

En otra oportunidad, colaboré en un proceso de planificación estra-tégica, en otro servicio público. El trabajo se hizo con gran entu-siasmo y participación al comien-zo, y se enfrentaron problemas sustanciales: centralización en el usuario, énfasis en la probidad, polivalencia, tecnificación, etc. Sin embargo, poco después, el for-malismo se había impuesto y la planifica-ción estratégica se tra-nsformó en un complejo proceso de hacer documentos, informes y da-tos, producir planes y proyectos y especialmente se centró en producir centenares de indicadores de gestión. Cada unidad tuvo que definir decenas de indicadores de gestión y el servicio en su con-junto tenía cientos de indica-dores. Debió con-tratarse más personal para per-feccionar y con-trolar estos indicadores y el Director del Ser-vicio recibía volúmenes de cien-tos de páginas con un detalle de los mencionados indicadores.

El mencionado Director comentó que él no leía estos informes, porque simplemente no podía hacerlo por su complejidad y extensión.

El Observatorio de Calidad de la administra-ción pública española exige UN indicador -y nada más que uno- a cada servicio. La planificación estratégica implica planificar sólo lo importante y existe el método piramidal de centralización de indicadores.

El balance de estas experiencias -y de otras muchas- fuera de dejar profundamente frustra-dos a sus realizadores y usuarios, permite llegar a la conclusión de que simplificar es lo más difícil que existe, por la complejidad de la jerarquía, las normas, el cientificismo y la tradición. Pero la conclu-sión fundamental es que la verdadera Adminis-tración es el arte de simplificar. Este es el sentido anti burocrático que debe tener la nueva administración.

La tesis de que la Administración es el arte de simplificar fue presentada en 1997 (Orellana, 1997). Con el correr del tiempo ha habido algunos autores que han empezado a usar o a aproximarse a este concepto, como Mario Waissbluth (Waissbluth), que sostiene que el pensamiento sistémico es en definitiva “el arte de simplificar” al analizar la reforma del Estado.

El concepto de la Administración como “arte” ha sido empleado por numerosos autores, Frederick cita a los siguientes: Goodsell y Murray; Lynn; Egger; Holzer, Morris y Ludvin; Kroll; Mc Curdy, McDasniel; Marini; Tead; y, Waldo (Frederickson). En el mismo artículo se señala que la Administración Pública busca la belleza y “hay una gran belleza en las ideas de altos y nobles propósitos y en las organizaciones y procesos que construimos para alcanzar esas ideas.” (Idem).

Para otros autores es arte y ciencia a la vez, sin embargo, creo que es excesivo considerarla ciencia ya que en realidad, la Administración en general y la Administración Pública en particular, han realizado una búsqueda de principios que ha terminado en una enmarañada selva conceptual ya que es posible distinguir centenares de principios. El profesor Alvaro Drapkin en una investigación realizada encontró 650 principios al analizar 97 textos y obras de Administración (Drapkin) . En estas condiciones los principios encontrados no son de general aceptación y en muchos casos hasta resultan ser contradictorios. Es evidente que en estas condiciones es casi imposible de hablar de ciencia.

Nuestra argumentación se refiere específicamente a una rama de la Administración: la Administración Pública, pero necesariamente, en algunos casos deberemos referirnos a la Administración General, abarcando lo privado y lo público simultáneamente o estableciendo las diferencias si corresponde. También está basada en las experiencias obtenidas en la Administración pública chilena, por lo cual no pretende su aplicación a otras realidades.

En segundo lugar la Administración es esencialmente pragmática, pretende hacer mejores a las organizaciones administrativas para que cumplan su función de servicio a un nivel óptimo, por lo cual la búsqueda de la verdad, las explicaciones finales y la certeza no son sus fines principales.

En cambio, podemos entenderla como arte en el mismo sentido en que se entiende el “arte” de la medicina, es decir aplicando los principios de otras ciencias a un ámbito distinto y con el factor fundamental de la calidad del operador como factor de éxito en los resultados, así como ocurre, por ejemplo, en una operación quirúrgica, donde se deben conocer los principios de la anatomía, de la circulación de la sangre, del funcionamiento de determinados órganos, etc., así como el dominio de técnicas específicas de desinfección, anestesiología, etc. Pero, además de ese complejo de conocimientos adquiere gran importancia la habilidad y experiencia del cirujano.

En el caso específico de la Administración lo que se intenta permanentemente es liberar a la organización de su excesiva complejidad que puede llevar a la paralización o al funcionamiento lento e ineficiente. La complejidad innecesaria es así la enfermedad central de la organización administrativa.

3.14 El contenido humano y ético de la Administración Pública.
La utilización del concepto de “simplificar” conlleva a una serie de preguntas adicionales.
¿Simplificar qué?
¿Simplificar para qué?
¿Quién simplifica?

Las respuestas posibles a su vez generan otras preguntas que es necesario enfrentar.

¿Simplificar qué?
Lo que se debe simplificar son las estructuras, los procesos y las normas que surgen de las relaciones humanas de las personas que integran la Administración y que generalmente se encierran en el concepto de “sistema”. Pero creemos que es una falacia cuando se sostiene que lo que falla es “el sistema”, ya que cada sistema es hecho por los hombres y corresponde a las relaciones que surgen al administrar (parodiando a Platón podemos decir “tal hombre, tal sistema”). Esta especie de fetichismo de culpar al sistema es muy popular en la Administración, ya que se culpa a entes extra humanos de las fallas humanas, eludiendo así la responsabilidad. Por ello es necesario centrarse en las personas que intervienen en la Administración, porque ellas son las que crean y recrean el sistema de la Administración.

La Administración Pública es humana.
¿Cuáles son estas personas? Son los sujetos humanos llamados:
i usuarios
ii servidores públicos
iii jefes (políticos)

Hemos distinguido estas tres categorías de personas porque juegan roles muy distintos. El usuario es la persona cuyas necesidades específicas deben ser satisfechas óptimamente por el servicio. Ello determina que el servicio existe para el usuario y que éste es el fin del servicio. Esto y otros factores determinan el carácter humano del servicio público que en esencia se trata de “personas que sirven a personas”. Para algunos, el cliente de la empresa privada es el equivalente del usuario en el caso del servicio público. Esta equivalencia no corresponde ya que le empresa privada no está creada para el cliente, existe para el dueño o accionista. Su finalidad, sin duda alguna, es generar utilidades para esos entes. Además el cliente es el que genera la utilidad al pagar el precio, por ello es importante, pero como medio y no como fin, mientras que el usuario es el fin del servicio público. En segundo lugar el usuario es el propietario último y el financiador del servicio público ya que es el que, a través del sistema democrático, es el que decide crear o cerrar el servicio público y al pagar los impuestos pasa a ser el propietario último del servicio y su financiador, no importando aquí la proporción en que lo haga. En cambio el cliente, en ningún caso, va a pasar a ser el propietario, aunque compre muchísimo, sólo podría serlo si comprara acciones, lo que ya no haría en su función de cliente sino de inversionista. En algunos países los representantes de los usuarios son miembros del consejo directivo del servicio, en cambio es absurdo que los clientes vayan a estar en la dirección de la empresa.

En la teoría administrativa tradicional e incluso en los enfoques sistémicos el usuario es dejado al margen, excepto en las corrientes de centralización en el usuario, pero incluso estas orientaciones son un préstamo de la empresa privada y se basan en la idea de conquistar y mantener la fidelidad del cliente mediante técnicas manipuladoras. Hasta hay teorías sistémicas que dejan al usuario en el entorno y sólo se preocupan de los directivos y los trabajdores o empleados públicos.

El servidor público lo definimos aquí como aquel trabajador que mantiene cualquier tipo de vínculo con el Estado en virtud del cual se compromete a laborar para el servicio público cumpliendo la finalidad de servir a las personas y sin tener funciones directivas. Esta definición pretende superar el concepto francés de funcionario público, ya que en primer lugar encierra una idea de “función pública” lo que es muy próximo a poder público y permite atribuirse al funcionario una cuota de poder que lo pone por sobre el usuario. En segundo lugar se emplea el concepto anglosajón de “public servant” para enfatizar la idea de servicio y no la de poder, lo que además se recalca al establecer que no tiene funciones directivas. De esta manera se engloba a cualquier tipo de trabajador estatal: los de planta, contratados, a honorarios o con cualquier otro vínculo contractual, incluso voluntarios. De esta manera se va a la naturaleza esencial de la relación y no al vínculo jurídico, que es esencialmente formal.

El servidor público realiza su función por dos motivos esenciales: por la remuneración (material e inmaterial) y la satisfacción del usuario como objetivo, teniendo diversa ponderación estos motivos según la cultura vigente.

El jefe lo identificamos como una especie distinta del funcionario público ya que su naturaleza tiene un componente esencial que lo diferencia: el poder: Este poder como capacidad de imponer su voluntad sobre otros determina que su función central no sea el servir a las personas, sino representar y ejercer el poder político en la Administración, de tal manera que ésta sea el medio de conseguir los objetivos que la coalición gobernante desea alcanzar. Esta concepción va a adquirir distintos matices según el país y su cultura. En algunos países el jefe es simplemente el representante del dictador vigente, en otros es el representante directo o indirecto de la coalición democrática que obtuvo el poder por medios democráticos. En algunas culturas la dependencia del poder político será evidente, en otras estará más o menos confundida en un sistema de mérito o carrera del servicio civil. La expresión extrema es la del gerente publico cuya dependencia es total y su existencia depende de la fidelidad y éxito en el alcanzar los objetivos que le impuso ese poder. Incluso puede aparecer como el resultado de un acuerdo entre gobierno y oposición, pero en un ámbito en el que estos extremos coinciden (como es el caso del servicio civil chileno recién establecido). El jefe es el delegado político, entendiendo por tal, al que comparte el proyecto del conglomerado que está en el poder, intenta realizarlo y esencialmente mantenerse en el poder que le significa una remuneración privilegiada. En este sentido su función es triple.

Pero desde una perspectiva ética y democrática el jefe lo definimos como “el servidor de los servidores” pues entendemos que es la persona que crea las condiciones para que los servidores públicos puedan cumplir su función de satisfacer las necesidades de los usuarios. (tema desarrollado en el Capítulo V de estos apuntes).

En el caso de la Administración Privada el jefe es el gerente que tiene como único fin maximizar las utilidades para el accionista o propietario.

Es por ello que mientras la Administración Pública tiene un contenido ético: servir a las personas, especialmente a los sectores más vulnerables, la empresa privada se centra en el egoísmo: multiplicar los beneficios de los propietarios.

La simplificación pretende resolver las complejidades innecesarias que surgen de la relación entre los usuarios, los servidores y los jefes, estableciendo que el fin no es el interés del jefe o del servidor sino que el de los usuarios. Estas relaciones son lo que generalmente se llama “el sistema” o la estructura, el proceso y las normas. La parte relativa al lenguaje y la relación conversacional, esenciales en las relaciones humanas se reemplaza por estudios de lo inhumano: las estructuras y procesos. Es un caso de alienación en el cual se le otorgan virtudes humanas a las cosas creadas por los hombres.

Al establecer que es un arte ,se logra incluir en el concepto valores éticos, creatividad, imaginación y la búsqueda de belleza. En cambio si adherimos al concepto de ciencia, necesariamente deberemos pensar en una Administración ajena a los valores y la imaginación.

¿Simplificar para qué?
La Administración genera complejidades que le impiden cumplir su fin. Su fin hemos señalado es la satisfacción del usuario. Como todo en la Administración su fin es esencialmente humano. En el mundo posmoderno esta satisfacción es esencialmente darle vigencia a los derechos humanos contemplados en la Declaración Universal de los Derchos Humanos. Esta es la expresión concreta del quehacer de la Administración Pública y es el alcanzar la satisfacción del usuario o en un sentido más universal es la creación de las condiciones para el logro de la felicidad.

En este sentido lo que se intenta permanentemente es lograr que las estructuras, los procesos y las normas no se transformen en el fin de la Administración, sino que se entienda que son sus medios y que los medios no impidan alcanzar los fines.

Aquí de nuevo surge la priorización absoluta del usuario, el usuario es lo fundamental. Por ello no es posible creer que se simplifica para tener estructuras más ágiles o procesos más rápidos. Evidentemente se pueden perseguir esos objetivos, pero entendiendo que son medios y no fines. Un servicio con estructuras ágiles y procesos rápidos puede ser apreciado como un éxito, pero el verdadero éxito es la satisfacción plena de las necesidades de los usuarios. La Administración ha creado una frondosa parafernalia que intenta alcanzar la perfección de las estructuras y procesos: organización y métodos, desarrollo organizacional, análisis de sistemas, tiempo y movimientos, administración del tiempo, reingeniería, reinvención, desburocratización, etc que son técnicas imprescindibles y útiles siempre que no se olvide el fin humano del servicio..

El contenido ético de la Administración Pública.
Hemos señalado nuestra creencia que la Administración Pública cumple una función esencialmente ética, lo que se muestra sencillamente desde el punto de vista del bienestar: Intenta lograr el bienestar de los usuarios, especialmente los más desvalidos, por lo que tiende a una cierta aproximación del igualitarismo o al altruismo. La Administración privada, en cambio, tiene como fin el bienestar de grupos reducidos, es esencialmente egoísta, pretende maximizar el bienestar de esos grupos.

En la Administración tradicional el aspecto ético es eliminado absolutamente pues se parte de la falacia que es una ciencia y las ciencias no deben incorporar valores. Nuestra posición es totalmente antagónica. La Administración es una relación humana entre personas y no hay relación humana en la que no esté presente el componente ético. La ética se remite al campo del deber ser y en este caso el Estado debe ser ético y en consecuencia la Administración Pública también debe serlo.

Se puede argumentar que el Estado no es un ente ético y en la práctica puede ejercer acciones que no tengan ninguna base ética. Una dictadura es una forma de gobierno que exalta el interés exclusivo de sectores minoritarios, las dictaduras latinoamericanas se han caracterizado por estar al servicio de las clases privilegiadas por sobre la mayoría de la población, sin embargo, otras, como la dictadura de Hitler exaltó los intereses de una raza que se atribuyó privilegios sobre los demás. Sin caer en la ingenuidad de pensar que el Estado es siempre la realización del bien común, hay que tener una definición pragmática actual: el Estado democrático es aquel que existe para hacer respetar los derechos establecidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Cuando el Estado se aleja de este fin, su Administración, evidentemente, perderá su esencia ética, subordinándose a la del Estado dominante. Es por eso que en dictaduras existen servicios públicos que tienen como función amedrentar, detener arbitrariamente, relegar, mantener indebidamente en prisión, torturar, hacer desaparecer y ejecutar a grupos de personas que sostienen la causa de los derechos humanos.

En estos casos, el Estado pasa a ser un ente perverso atentatorio de la dignidad del ser humano y cumple una función, en todos sus niveles, coherente con las políticas establecidas por la dictadura y carecerá de un sentido ético.

Nuestro análisis corresponde al estado democrático y no a las situaciones de excepción.

¿Quién simplifica?
La tercera interrogante es definir el sujeto que debe ejecutar la simplificación. La respuesta de la Administración tradicional será la de que debe ser realizada por el jefe o gerente público con sus asesores técnicos. De nuevo aquí hay una clara interferencia con nuestro enfoque. Para nosotros la simplificación no puede ser un proceso autoritario y técnocrático, a la inversa debe ser un proceso democrático y ético. Para que ello ocurra debe estar presente el fin último: el usuario y también el servidor público, ya que sin ellos la Administración Pública no existe. Siguiendo las nuevas concepciones administrativas el trabajo de simplificación debe ser realizado por el equipo. Las concepciones tecnocráticas pecan de exaltar el rol de los directivos de los cuales dependen los tecnócratas. Desde la perspectiva de la desjerarquización y del aplanamiento de las estructuras, la médula de la complejidad administrativa está en las excesivas jerarquía y en la frondosidad de las estructuras. En estas selvas burocráticas las relaciones conversacionales se hacen repetitivas y se deforman en esas repeticiones lo que se resuelve a través de las comunicaciones escritas que exigen la creación y mantenimiento de complejos archivos o según Crozier en la existencia de normas cada vez más complejas.

La existencia del equipo es lo que garantiza la vigencia de los valores éticos, pues supone transparencia y control democrático, en cambio cuando las reformas son efectuadas por las jefaturas y técnicos, se hacen dentro del marco del secretismo típico de la Administración Pública chilena y acarrea las condiciones óptimas para generar la corrupción administrativa, que en Chile es siempre expresión del poder que goza la jerarquía.

El conocimiento administrativo es compartido, en la realidad, por los que conocen la labor misma (los servidores) y que se presenta como la experiencia, por los usuarios que deben saber cuáles son sus objetivos y por los jefes y asesores que aportan la visión política que los vincula con el poder. Si la reforma se hace con el solo aporte de estos últimos, los intereses del usuario son postergado y el conocimiento de la realidad administrativa es reemplazado por abstracciones.

El jefe que se llama a sí mismo administrador, supone generalmente que el dominio de ese arte es intuitivo, se accede a la jefatura por los contactos políticos y no por la competencia técnica. En cambio los servidores públicos tienen una práctica formadora y en muchos casos tienen reformación técnica. En este sentido entendemos que la combinación del aporte político y el técnico y práctico configuran el equilibrio que resuelve la eterna cuestión de sí el administrador nace o se hace. Pero además, los valores éticos y las finalidades del servicio estarán presentes si los usuarios participan.

Esta es la razón por la cual el enfoque propuesto no calza con ninguna escuela tradicional sino que con la escuela que considera la Administración Pública como participación, lo que implica invertir el triángulo de la burocracia, en el cual, en el vértice del poder estaba el jefe y en la base el servidor y el usuario. El triángulo invertido entonces supone que el vértice inferior es el jefe como el servidor de los servidores y arriba, en el mismo plano, están en los vértices el usuario y el servidor.( Orellana, 1996; 1996; Anthony; Ramírez, Waissbluth; Frederickson; Drapkin).En síntesis el concepto propuesto es la inversión de los valores administrativos generalmente aceptados y su reemplazo por una concepción humanista participativa y pragmática.

La administración Pública es el arte de simplificar las relaciones entre las personas que intervienen en el servicio público para alcanzar la máxima satisfacción del usuario.

3.15 Administración Pública, gestión pública y gerencialismo.
Administración Pública y Gerencia Pública son conceptos considerados sinónimos por algunos, mientras que otros los consideran antónimos. En realidad son dos enfoques, que en alguna medida corresponden a períodos distintos de la historia de la Administración y por otra, a dos perspectivas del mismo objeto.

En primer lugar se puede entender por Administración Pública lo que dice relación con la estructura, las normas y los procedimientos establecidos. Se refiere entonces a la parte estática y formal del fenómeno administrativo. Por el contrario, la Gestión Pública se refiere a la parte dinámica: las acciones, los resultados, las evaluaciones y las correcciones en el quehacer administrativo.

Para la Escuela Nacional de Administración de Quebec (ENA canadiense) el sector público está compuesto de un conjunto de organizaciones grandes y pequeñas que se caracterizan dinámicamente por los recursos, las reglas y los resultados y las relaciones tanto internas como externas, jerárquicas o no, con el sector privado. La Gestión Pública se refiere, entonces, a la dinámica operacional de las instituciones que orienta el trabajo de sus funcionarios hacia el logro de resultados. Esta parte dinámica es diferente de la dimensión institucional que privilegia las reglas, las estructuras y los recursos. La parte institucional sigue existiendo, aunque no esté trabajando. Sin embargo, estas dos partes coexisten y constituyen la organización pública.

La Gestión Pública pone el acento en la dimensión operacional de los servicios públicos, mirándola a partir de los resultados, más bien que de las reglas. Aquí está la diferencia entre Gestión y Administración. La combinación de las reglas, personas, recursos y relaciones producen resultados. Los resultados son la esencia de la gestión. Los elementos que la posibilitan es la Administración.

Es interesante destacar que “los recursos humanos” son considerados como personas y no como recursos similares a los materiales y financieros. Esto significa que la Gestión pública se centra en los resultados y en las personas que configuran la dimensión operacional del enfoque, mientras que la Administración se enfrasca en las reglas, normas, formas y estructuras.

Para la Administración Pública, el énfasis hay que ponerlo en el sistema político vigente y en la naturaleza y el papel de las instituciones públicas, centrándose en los objetivos del Estado traducidos en leyes, reglamentos y control. A la inversa, la gestión pública pone el énfasis en el funcionamiento de las organizaciones públicas y en la ejecución de las políticas y muy especialmente los resultados.

Desde esta perspectiva, la Gestión Pública se concentra en el manejo de los procesos, en la responsabilidad de los administradores, en los resultados y en la comprensión del medio ambiente.

Esta perspectiva conceptual de la Gestión Pública extrae sus fundamentos de la Administración de Empresas, dada su preocupación por la obtención de resultados. Pero el parecido no implica igualdad, ya que en la organización pública las relaciones con el sistema político son más complejas y que en todo su quehacer, especialmente en los países inspirados en el derecho romano y napoleónico, están limitados a hacer sólo lo que la ley les autoriza. La empresa privada aparece responsable sólo ante el mercado, su actividad y su misma existencia dependen del lucro y tiene un alto grado de autonomía comparada con los servicios y empresas del Estado. Las organizaciones públicas tienen “clientes” cautivos y de naturaleza muy diferente: los usuarios.

En gran medida este concepto ha sido utilizado en el proceso de modernización de la Gestión Pública en Chile (centralización en los resultados y no en los procedimientos, según lo han expresado el Presidente Frei Ruiz Tagle y sus colaboradores Genaro Arriagada, Mario Marcel y Angel Flisflish).

El pensamiento administrativo vigente en Chile, proviene casi exclusivamente de Estados Unidos, con algunos retazos británicos. Este pensamiento es directo, con gran calidad práctica, pero con debilidades teóricas y conceptuales. En cambio el racionalismo francés -representado por la ENA quebecois- es un pensamiento circular o analítico que llega a niveles de mucha profundidad.

En Chile, Gestión Pública y Gerencialismo (management) se confunden. Los dirigentes del proceso modernizador chileno se auto califican de “gerencialistas”. Lo que trae otras connotaciones, especialmente la de considerar que el éxito administrativo depende del gerente. Es decir , conciben el éxito del servicio público de la misma manera que una empresa privada que triunfa por la habilidad y genialidad de sus gerentes. Este enfoque es el que coloca todo su énfasis en la creación de gerentes públicos, los que serán estimulados por sueldos 4 ó 6 veces superiores a los actuales. En alguna medida este enfoque esconde un pliego de peticiones reivindicativo de los actuales directivos que aspiran a cambiarse en gerentes públicos mejor rentados. La producción de literatura sobre este tema y la realización de seminarios internacionales sobre esta materia es parte de su marketing. La crítica de esta concepción fue verificada con el escándalo de las indemnizaciones y en el de las asignaciones de productividad, que demostró que esta teoría no era sino la ideología corporativa de los gerentes y directivos públicos que deseaban aumentar sus ingresos, en contradicción con todas las declaraciones de solidaridad expresadas en el plano de la retórica política (Este caso se analiza en detalle más adelante).

Gerencia Pública, en cambio, es un enfoque de cómo debe ser la Administración Pública. Expresa el énfasis en aplicar en el campo de lo público las técnicas desarrolladas por la Administración de Empresas, pero en Chile escondió un objetivo corporativo.

La gerencia pública es parte de los curriculum de las Escuelas de Administración Pública y es la médula del proceso modernizador liderado por Marcel, Orrego, Arriagada y otros, entre los años 1995 al 2000 en Chile y otros. Ese año, con el Gobierno de Ricardo Lagos hay un vuelco y se empieza a definir una nueva orientación encabezada por Rodrigo Egaña, el nuevo jefe del proyecto que se denomina “Reforma y modernización del Estado”, la que sufre una violenta crisis cuando en se

ptiembre del año 2000 se descubre el escándalo de las indemnizaciones, con el cual se pone al descubierto que la teoría de la Gerencia Pública era una elucubración teórica para establecer un complejo sistema de prebendas para los directivos públicos. En el año 2002 este Proyecto se reduce y se traslada nuevamente a la Dirección de Presupuestos, lo que significa que vuelve al control de Mario Marcel, quien ostenta un enfoque thatcheriano de la modernización de la gestión pública.

Los conceptos de gerencia pública y gestión pública derivan de la crisis que vivió la Administración como disciplina, ya que la Administración de Empresas adquirió un carácter mucho más dinámico e innovador, mientras la Administración Pública quedó muy atada al Derecho Administrativo. Estos avances en la Administración de Empresas invadieron el campo de lo público y surgió una nueva corriente: la gestión pública, que despues asumió el nombre de nueva gestión pública o gerencia pública. En esencia consitió en aplicar los principios y técnicas de Administración de Empresas (también renovada y llamada Gestión empresarial). Estas nuevas concepciones tuvieron dos vertientes: el de las políticas públicas (de la cual surge la idea del estado modesto o regulador) y el de la gestión pública. Posteriormente “las políticas públicas” se ubicó como una disciplina intermedia entre Política y Administración Pública. La gestión Pública aplicó técnicas como la Planificación Estratégica (que revertía la crítica a la planificación que provenía de cauces ideológicos), el marketing público (que desplazaba a las relaciones públicas) y la gerencia pública (que reinterpretaba las técnicas de dirección administrativa.

Para algunos autores la diferencia entre gestión pública y gerencia pública son meramente semánticas y otros destacan que unas son “P” (provienen de las políticas públicas y es la gestión pública) y “B” (provienen del mundo de los negocios y es la gerencia pública) (Bozeman, coordinador, 1998). Como hemos señalado la ENA de Quebec tiene otro enfoque.

La gerencia pública adquirió gran relevancia en función de las experiencias de las modernizaciones de Nueva Zelandia, el Reino Unido y Suecia, que incorporó las técnicas gerenciales del sector privado (y a los gerentes privados) a la administración pública.

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