Etica Pública – CAP 3. La corrupción.

CAPÍTULO III. LA CORRUPCIÓN Universidad Central de Chile
Escuela de Ciencias Políticas y Administrativas

CAPÍTULO III. LA CORRUPCIÓN

Lo que distingue a los seres humanos
de los demás no es la racionalidad,
sino la moralidad. Sólo los actos
de los seres humanos son sometidos
a un juicio moral.

                                                                    Bernard Gert

3.1 LA CORRUPCIÓN ADMINISTRATIVA.

La Comisión Nacional de Ética Pública ha definido la corrupción de la siguiente manera: “Hay corrupción cuando un agente público en el ejercicios de las funciones que le atribuye la legislación vigente, y a través de las mismas, consigue un beneficio privado (que puede ser monetario o de otra naturaleza). (Comisión Nacional de Ética Pública, 1994).

Transparency International la define de acuerdo con Gianfranco Pasquino: “se designa como corrupción al fenómeo por medio del cual un funcionario público es impulsado a actuar de modo distinto a los estándares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa. Corrupto es por lo tanto el comportamiento desviado de aquel que ocupa un papel en la estructura estatal” (Transparencia Internacional Latinoamericana y El Caribe, 1999).

3.11- La megatendencias de la corrupción: drogas, armas y política de las grandes empresas.

La corrupción a nivel internacional
La corrupción política y administrativa es un fenómeno de la aldea global. Por una parte ocurre en muchos países y por otra, hay redes internacionales que utilizan la corrupción como su mejor argumento para obtener éxito en los negocios.

Las empresas multinacionales y las grandes corporaciones que venden equipos y especialmente armas, consideran dentro de sus gastos de venta el pago de sobornos. Naturalmente que esto lo realizan, por una parte, en atención a la “cultura y valores de los nativos” y por otra, porque si ellos (la empresa específica) no lo hace, hay otras que lo harán y lo justifican como que “esas son las condiciones de la competencia”. Al autor de estas notas, le correspondió visitar una escuela de marketing de grandes empresas en Europa y en la metodología desarrollada se analizaba a cada persona que tomaba las grandes decisiones en el país comprador, incluyendo a su familia y especialmente al cónyuge (su origen social, educación, aficiones, gustos, etc). Al consultar sobre este análisis tan exhaustivo eludieron una respuesta clara y sostuvieron que la competencia era muy dura y que si actuaban ingenuamente, los japoneses y los americanos, los desplazarían del mercado, dado que usaban todos los medios posibles.

Las denuncias hechas en el Parlamento japonés sobre sobornos pagados por las grandes empresas japonesas, especialmente en el Tercer Mundo, fueron presentados como práctica habitual.
De manera que una fuente de la corrupción es la gran empresa multinacional, la que se defiende sosteniendo que el orígen está en las exigencias de los compradores, que viven en una cultura de la corrupción.
Transparency International, desde 1999 lleva el Índice de Pagadores de Coimas y paradojalmente, resulta ser una especie de inversión de su Índice de Percepción de la Corrupción. Se trata de los países líderes en exportaciones y el pago de coimas a los altos funcionarios de los países receptores de sus exportaciones.

Cuadro N° 3

NÓMINA DE 19 PAISES LÍDERES EN EXPORTACIONES

PAGADORES DE COIMAS (BPI)- 1999

           RANGO                              PAISES                             PUPUNTAJE
               1           Suecia                8,3
               2          Australia                8,1
               3          Canadá                8,1
               4            Austria                7,8
               5          Suiza                7,7
               6          Holanda                7,4
               7                    Reino Unido                7,2
               8                  BélgIca                6,8
               9         Alemania                6,2
             10          Estados Unidos                6,2
             11          Singapur                5,7
             12            España                5,3
             13          Francia                5,2
             14          Japón                5,1
             15          Malasia                3,9
             16           Italia                3,7
             17          Taiwan                3,7
             18          Corea del Sur                3,5
             19          China incluido Hong  Kong                3,1

FUENTE: TRANSPARENCY INTERNATIONAL
Notas: Diez (10) representa un nivel muy bajo de pago de coimas. Cero(0) corresponde a un ivel muy alto de sobormos o coimas.
El BPI considera a 14 economías emergentes receptoras de las exportaciones y a más de 770 altos funcionarios de las mayores empresas, cámaras de comercio, estudios de abogados, etc.

La otra fuente internacional, que no tiene ninguna justificación, es la droga. Este comercio ilícito maneja ingresos por 400 mil millones de dólares en el mundo y se incorpora a la actividad legal mediante el lavado de dinero. Un objetivo preciso de las mafias internacionales de la droga es corromper a las policías, los jueces, los servicios aduaneros y a los políticos. En ello invierten sumas siderales.

Esto determina considerar como focos susceptibles de sufrir la influencia corruptora internacional las siguientes entidades: las policías, la justicia, los servicios aduaneros, los departamentos de compras de las grandes instituciones públicas y sus directivos, los parlamentos y hasta los gobiernos, etc.

En una estrategia en contra de la corrupción estas instancias deben estar sometidas a un control y a una evaluación muy rigurosa.
El Dr. Peter Eigen, Presidente de Transparencia Internacional, al prologar el libro “Guía Anti-corrupción”, que apareció en 1998, sostiene: “La corrupción es uno de los mayores desafíos de nuestra época, un desafío que debe y puede ser enfrentado. No hay atajos, no hay respuestas fáciles. La plaga de la corrupción de una forma u otra está siempre presente” (Transparencia Internacional Latinoamericana y El Caribe, 1998)

La actitud de los organismos internacionales ha cambiado drásticamente en la última década. Antes, por razones políticas, la corrupción era aceptada cuando se trataba de gobiernos amigos de occidente. Ahora esa razón no existe y el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el BID consideran la probidad pública como una condición para otorgar créditos. James Wolfensohn, presidente del Banco Mundial advirtió a los países receptores de ayuda internacional y de crédito que sus solicitudes podían ser rechazadas si se comprobaba que el país estaba afectado por el cáncer de la corrupción. (Bárcenas. 1998). El Fondo Monetario Internacional suspendió créditos y donaciones por 220 millones de dólares a Kenya porque el gobierno ha fallado en bajar los altos niveles de corrupción (The Guardian, 1997).

Se puede sostener que una de las justificaciones más sólidas para derrocar un gobierno democrático e imponer una dictadura militar es la corrupción. La otra expresión es que caudillos militares, carentes de valores democráticos, son capaces de reemplazar a gobiernos democráticos a través de elecciones levantando la bandera de la lucha en contra de la corrupción.

Algunos ejemplos ilustran esta situación: en el Perú la corrupción del gobierno democrático de Alan García terminó con la elección y el golpe de Estado de Fujimori; en Brasil el golpe que derrocó el gobierno de Joao Goulart y estableció el gobierno militar, estuvo justificado con la bandera de lucha en contra de la corrupción, Collor de Melo actualizó la corrupción en Brasil. Las democracias, colombiana y ecuatoriana están amenazadas por golpes militares justificados en la corrupción y Estela de Perón fue derribada por los excesos de corrupción en su gobierno. El triunfo en las elecciones venezolanas del Hugo Chávez, fue porque levantó la bandera de la lucha en contra de la corrupción, algo parecido ocurrió en Bolivia, donde un ex dictador fue elegido democráticamente como presidente de la República.

Paradojalmente los golpes militares y los gobiernos autoritarios son los que crean las mejores condiciones para la corrupción ya que generan una estructura de poder centralizada, totalmente opaca y con una estrecha lealtad entre los miembros del poder, quienes habitualmente se entienden que están por sobre la ley y que sus sacrificios merecen recompensas.

Desde este punto de vista, democracia y dictadura (o poder hegemónico como lo llama Klitgaard) (Klitgaard, 1990), se caracterizan porque en la dictadura hay un poder monopólico (arbitrario y discrecional)) y en la democracia es lo opuesto, porque en la democracia hay transparencia y en la dictadura no y porque en la democracia la discrecionalidad está controlada por la ley y en la dictadura la discrecionalidad es casi sin límites. De manera que la fórmula de Klitgaard de corrupción calza exactamente con dictadura: (Klitgaard, 1990).

C=M+D-T, donde C es Corrupción, M es Monopolio, D es discrecionalidad; y, T es transparencia.
(que en Klitgaard es Responsabilidad).

3.12- La corrupción administrativa y política en los países desarrollados.

La corrupción, como se ha demostrado, varía en un mismo país a través de la historia. Esto para empezar destruyendo los fatalismos étnicos.

Estados Unidos es un caso que merece especial atención al estudiar la corrupción administrativa. En primer lugar, en política primó el concepto de que el partido vencedor en las elecciones obtenía todas las prebendas del poder. El lema “el botín es de los vencedores”, fue típico de la democracia americana del siglo XIX y comienzos del XX. La reacción, proveniente de los presidentes, Wilson y Délano Roosvelt, cambiaron este principio, pero siguió rigiendo en el submundo de la política y especialmente se mantuvo a nivel municipal. Los “burgos podridos” fue la expresión más clara de la corrupción, la que llegó a su culminación en la época de la prohibición (ley seca). El crimen organizado en mafias, habitualmente con algún sustrato étnico (italiano, irlandés o judío) llegaron a dominar en Nueva York, (Tammany Hall), Chicago, Cincinnati, Kansas City, Seattle, Boston y otras grandes ciudades. La participación política de las mafias fue tan exitosa que llegó a contar con gran apoyo popular. Los alcaldes corruptos que controlaban las ciudades recolectaban recursos de todos los delincuentes, por permitirles la realización de actividades tales como el narcotráfico, el contrabando, el juego y la prostitución. Además brindaban protección a rateros, ladrones y bandidos, realizaban compras fraudulentas, contratos amañados y negociaban con las urbanizaciones, etc. (MacDonald, 1959).

La reacción de la sociedad civil se expresó en la creación de ligas o “cartas” de ciudadanos que finalmente eliminaron esta presencia, aunque se ha mantenido subterráneamente. La literatura y el cine norteamericanos se han nutrido de los temas de la corrupción y de la lucha por la probidad.

El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte es un país muy probo actualmente, pero en el siglo pasado la corrupción era generalizada. Algunos autores americanos ponían como ejemplo de probidad en el continente a Argentina y Uruguay, a comienzos de siglo, pero ahora la situación es radicalmente distinta. Singapur, hace un par de décadas sufría de la hipercorrupción – inherente al sudeste asiático- hoy es un modelo de probidad y de ejemplo de lucha en contra de la corrupción.

Acudiendo a la Antigüedad, recordemos que Roma, durante la monarquía y la República fue un país ejemplar en probidad y tiene sus héroes en este campo, como el general Cincinato que volvió a su granja después de ostentar los más altos cargos y, de nuevo, fue requerido para salvar a Roma, que le dio todos los poderes. Una vez cumplido el cometido, inmediatamente regresa a su granja donde era un simple campesino. En cambio, algunas etapas del Imperio fueron de una máxima corrupción, especialmente durante Tiberio, Nerón y Calígula ( Montanelli, 1982).

Sin embargo, la veneración por la probidad en la antigua Roma fue permanente en el discurso, pero aún hoy es un objetivo difícil de alcanzar y las estrategias grandilocuentes que plantean el cambio de mentalidad mediante un cambio social fundado en la incorporación de valores en las nuevas generaciones, no es sino un camino demagógico que mantiene el problema de la corrupción y encomienda su solución a otras personas futuras. Significa el pesimismo de que fatalmente debemos convivir con la corrupción y a la vez, el optimismo ingenuo de que las nuevas generaciones resolverán el problema, lo que es absurdo, pues esos jóvenes recibirían nuevos valores en una sociedad que practica la negación de esos principios.

El caso italiano.
El paradigma de la corrupción es el caso de Italia. En ese país, corrupción política, corrupción administrativa y crimen organizado conforman una maraña inextricable.

El crimen organizado es el antecedente histórico permanente que aporta la tradición italiana. La mafia, la camorra y otras organizaciones secretas tienen raíces profundas a nivel regional (todas en el sur de Italia) e influencias a nivel nacional y hasta conexiones internacionales y filiales en otros países (como la Cosa Nostra en los Estados Unidos). En los últimos años ha aparecido en Italia la mafia albanesa, que no tiene carácter regional.
El sistema político que se estableció inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial con el respaldo norteamericano, logró gran estabilidad, y hasta 1994 una coalición encabezada por la Democracia Cristiana se mantuvo en el poder democráticamente y sin alternancia, aunque con numerosos cambios de gabinete. Esta coalición administró el poder e incorporó a nuevos grupos en esa administración, como los socialistas, los que compartieron, además, una serie de beneficios derivados de la corrupción generalizada.

Lo que interesa estudiar es cómo se rompió ese círculo de acero integrado por el Estado corrompido, las mafias y las empresas, fuente última de los dineros que captaban las mafias y los políticos.

A pesar de que siempre existió una oposición de izquierda, no integrada al sistema de gobierno y una oposición de derecha de escasa, aunque creciente significación, representada especialmente por el fascista MSI (ahora AN), su marginalidad le impidió transformarse en una conciencia crítica capaz de producir cambios.

La fuente del cambio surgió de la crisis entre el Norte desarrollado y generador de la riqueza frente a un sur atrasado, dilapilador, burocrático y corrompido (según la visión del Norte), que empezó a cuestionar la existencia misma de Italia como unidad nacional. El segundo factor esencialmente coyuntural, son las investigaciones en contra del crimen organizado que desarrollan algunos jueces de Milán. Estos jueces empiezan a utilizar una arma trascendental: la detención preventiva.

El asesinato de estos jueces, especialmente de Falcone y Borsellino, mostró ante la sociedad italiana el poder de las mafias y provocó una reacción nacional profunda. La investigaciones prosiguieron por el cauce natural: mafia Estado empresa y se descubrió ante la opinión pública italiana la crisis global que vivía el país. La contradicción Norte Sur que se había expresado con el surgimiento de las ligas, especialmente la Liga Lombarda y la Liga del Norte, llevó la crisis al campo político y con el apoyo del empresariado, representado por Berlusconi y por la oposición fascista que se había robustecido con las denuncias de corrupción, significó el fin de la política de la mayoría sin alternancia.

Los analistas y partícipes de la lucha en contra de la corrupción consideran que la identificación de Estado con Gobierno y que el funcionario público careciera totalmente de autonomía y cayera en el servilismo, son las causas de esta corrupción en el nivel administrativo (Salvi, 1994).

De acuerdo con Salvi, uno de los jueces que participa en el proceso “Manos Limpias”, la ineficiencia de la administración pública “constituye el terreno de cultivo ideal para la ilegalidad, ya sea porque multiplica las ocasiones de la intermediación ilícita y dificulta los controles, así como porque altera la relación entre Estado y ciudadano pasando de derecho/deber a favor/obligación”.

Por su parte, Giorgio de Giusseppe, demócrata cristiano y ex vice presidente del Senado, tiene una visión distinta: “Nosotros tenemos libertad de prensa y los diarios denuncian casos que en otros países ni siquiera se mencionan. Cuando un episodio emerge, los jueces pueden actuar y ahora sus investigaciones van por el cauce correcto. El Parlamento tiene las facultades para tomar las medidas adecuadas. Es importante aclarar, sin desconocer que han ocurrido hechos graves, que los jueces aún no han dictado una sola sentencia. Hasta que no haya condenas no se puede decir que todos los casos denunciados sean verdaderos.”(EL MERCURIO,1994; Salvi, 1994; declaraciones anteriores al triunfo de Berlusconi).

Sin embargo, lo paradojal de todo el caso italiano es que una vez triunfante la oposición integrada por Forza Italia de Berlusconi, el MSI y la Liga del Norte, una de las primeras medidas que intenta implementar Berlusconi es eliminar la facultad de la detención preventiva o reducirla de tal manera que pierda la gran eficacia que tenía para combatir la corrupción y el crimen organizado. La probable razón es que líderes del MSI, la liga del Norte y hasta el propio hermano de Berlusconi sufran procesos por corrupción.

Berlusconi ha llegado a argumentar que su hermano, al pagar sobornos por unos US$ 780.000, lo había hecho porque se hacía necesaria esta práctica para conservar fuentes de trabajo en el sistema de corrupción vigente. Simultáneamente, atacó a los jueces que llevan procesos en contra de la corrupción porque no respetaban la libertad y la vida, dado que se habían producido algunos suicidios y se aplicaba la detención preventiva. Calificó a los jueces como izquierdistas.

La única conclusión razonable es que Italia tenía que vivir con la corrupción o debería optar por la única opción que quedaba, la de la izquierda liderizada por el PDI (comunistas renovados) y por los comunistas tradicionales, (los que también sufren de acusaciones de corrupción), opción que finalmente adoptó este país transitoriamente.

Sin embargo, a pesar de lo que podría creerse, Italia es un país de prosperidad creciente y ya es la quinta potencia del mundo. En el año 93 superó en tasa de productividad a todos sus socios europeos y esto lo alcanzó con el fardo de la corrupción a cuestas.

A pesar de los hechos relatados, cuando se llega a sostener en Italia, que la corrupción es generalizada, hay un rechazo unánime y la cirscunscriben a los políticos, bandera que agitó Berlusconi como “no político” para acceder al poder. Sin embargo, ya la corrupción no podrá ser la misma, pues ha habido todo un proceso de catarsis social sobre la materia.

La otra conclusión relevante es que el sistema democrático, con todas las deformaciones que tuvo en Italia, es el que permitió, a través de la libertad de prensa, la independencia del poder judicial y la lucha de los partidos políticos, denunciar y enfrentar la corrupción, cosa que no es posible pensar en una dictadura.

El análisis del caso italiano, quizás sirva para demostrar lo difícil que es expulsar la corrupción cuando está enraízada en toda la sociedad y se ha incorporado a su cultura. Esto llama a destacar el momento actual de Chile, respecto del cual todos los analistas concuerdan en que la corrupción es excepcional y no estructural. Esto es lo que determina la importancia de desarrollar una estrategia preventiva antes que sancionadora y correctiva. Es el momento de contener, limitar e impedir el desarrollo de una corrupción potencial (El caso italiano se estudia detenidamente en el apartado sobre el triángulo italiano) .

Otros casos.
Japón es un caso paradojal pues presenta altos niveles de probidad administrativa, sin embargo, la existencia de mafias organizadas (yakuza) parece haber penetrado los altos niveles del aparato político y la aceptación de coimas ha obligado a renunciar a más de un ministro. La permanencia del Partido Democrático Liberal en el poder por más de 40 años parece haber facilitado estos niveles de corrupción. Transparencia Internacional califica a Japón con una nota de 5,1 (escala de 0 a 10) y queda en el puesto N° 14 entre 19 países considerados como pagadores de sobornos. En el otro índice, de percepción de la corrupción, Japón tiene una nota de 6.0 y queda en el puesto 25, entre 99 países considerados (Transparency International, 1999).

En Francia los socialistas han sido acusados de corrupción y castigados en las urnas. En Inglaterra, donde el concepto de corrupción tiene un contenido de escándalo sexual de los grandes dirigentes políticos y administrativos, no presenta la típica corrupción administrativa masiva aunque hay denuncias graves en contra de Ministros por otorgar pasaportes irregularmente.

3.13- La corrupción y el desarrollo económico: Los casos del continente asiático.

Ya se ha mencionado el caso de Japón en Asia. En ese continente, es posible que la corrupción supere toda imaginación. En Indonesia, la familia de Suharto, el ex general dictador, es dueña hasta de los caminos públicos y cada uno de los hijos de Suharto dirige conglomerados industriales que consiguen las mejores concesiones del Estado. En Filipinas, la cultura de corrupción de la época de Marcos se ha perpetuado y sigue floreciendo en medio de más de 500 bandas armadas que existen casi legalmente. En Malasia, el Dr. Mahatir, removió a la mayoría de la Corte Suprema, porque no le favorecía en un litigio de su compañía UMNO, y hay un grupo social, los “bumiputras”, que se benefician de su proximidad con el gobierno.

En Tailandia, la rotativa de gobiernos, determina que todos los gobernantes traten de enriquecerse con la máxima rapidez y el tráfico de estupefacientes, de varios miles de millones de dólares al año, enriquece a los militares que controlan determinadas regiones del Triángulo de Oro.
En China Popular, la corrupción es generalizada y los funcionarios chinos se identifican con dos tipos de tarjetas, una como funcionarios propiamente tales y otra como asesores, que resuelven rápidamente lo que el funcionario no puede (o no quiere) hacer, a cambio de los correspondientes honorarios que aparentemente ya no son sobornos (Von Wolf, 1994).

Transparency International considera que China es el país más coimero del mundo, en el sentido de que paga sobornos para fomentar sus exportaciones, lo que parece haber afectado a Hong Kong, que era un ejemplo de probidad. En el índice de pagadores de sobornos, China obtiene una nota de 3,1 y queda en el último puesto, como el caso de mayor corrupción. (Transparency International, 1999).

Estas ilustraciones sobre la corrupción en el mundo moderno, muestran que es generalizada y que recién empieza un proceso de catarsis en algunos países. Esto no es para justificar o disminuir la gravedad del problema en Chile, sino para destacar el marco regresivo y el riesgo de que este fenómeno se haga incontrolable si llega a los niveles que se mencionan en los casos analizados.

3.14- La corrupción administrativa en América Latina.

En Colombia, Ernesto Samper fue acusado de aceptar dinero del narcotráfico, lo que significó que varios de sus colaboradores fueran a prisión y fue el preludio de la derrota de su partido en las elecciones presidenciales siguientes. Alfonso Valdivieso, fiscal de Colombia, ha reconocido que las mafias han penetrado hasta las altas esferas del poder. En Ecuador, la destitución de Abdalá Bucaram no sólo se debe a sus actuaciones insólitas: en seis meses de gestión hizó uso indebido de 25 millones de dólares del erario público.

En México y Argentina, el soborno o “la mordida” son instituciones nacionales. En Bolivia, coca y corrupción imperaban en toda la sociedad, aunque ahora se vislumbran algunos progresos parciales en el control de la corrupción.

En Venezuela, en noviembre de 1993, el Tribunal Superior de Salvaguarda del Patrimonio Público, procesaba por corrupción a 30 ex gobernadores de Estados, 16 ex diputados, 50 ex presidentes de empresas estatales, 12 ex jueces superiores, 2 ex embajadores y a funcionarios de menor graduación. La corrupción generalizada dividió a país entre corruptos y gente que estaba hastiada de esta situación, el final fue la elección de un militar golpista como Presidente.

En Brasil, en el mismo período, la Comisión Parlamentaria de Investigaciones, CPI, investigaba a 30 congresistas, dos ex ministros y cuatro gobernadores estaduales, además de alcaldes, ex presidentes y otros funcionarios.

El síndrome mexicano
El pluriempleo es un hábito laboral muy extendido en toda América Latina, es una costumbre de larga data en Argentina y Venezuela, pero donde ha alcanzado niveles increíbles es en México, donde casi todos los profesionales del sector público pasan corriendo entre sus distintos cargos y sus obligaciones docentes.

Este síndrome mexicano existe en nuestro país desde hace décadas, pero siempre fue discreto, un funcionario dictaba cuatro horas semanales de clases en la universidad, pero ahora, si puede, dicta 12 ó 16 horas y hay casos de funcionarios que simultáneamente son directores de Escuela o de otras unidades académicas. ¿Cómo se las arreglan para estar en dos partes a la vez?: muy simple, ¡dejan una chaqueta en la oficina de la universidad y otra en su trabajo habitual!

3.15 Clasificación de la corrupción.

Transparencia Internacional ha construido una tipología de la corrupción (Transparencia Internacional, 1998):

-Abuso de funciones (venta de poderes, recursos y servicios) viáticos injustificados, etc).
-Comisiones y obsequios ilegales (cobran porcentaje para asignar contratos o reciben regalos).
-Contribuciones ilegales (para agilizar trámites, financiar partidos)
-Evasión o fraude (ayuda para no pagar impuestos o derechos de aduana, amenazas de cobrar más impuestos).
-Cohecho (sobornos, coimas, cuotas por conseguir empleos, por no pagar multas).
-Nepotismo (para favorecer a parientes y amigos o licitaciones favorables a sus empresas o allegados).

En Chile todos estos casos se engloban en la corrupción de la “coima” y conviene establecer una clasificación más detallada.

Clasificación por la magnitud.
Interesa destacar algunos aspectos formales de la corrupción. En primer lugar, clasificar por la dimensión o magnitud social de la corrupción:

-Hiper corrupción (grandes casos de corrupciones, ministros y políticos involucrados, jefes de servicios, grandes sumas o generalizada).

-Meso o Hipocorrupción (casos de menor magnitud, realizados generalmente por funcionarios jefes de departamento o de nivel menor, de magnitudes no significativas).

-Micro corrupción (casos de robos o coimas de baja suma, robos de materiales de escritorio, uso indebido de equipos de los servicios, robo hormiga).

Los dos últimos tipos de corrupción, considerados globalmente pueden ser de gran magnitud, pero para efectos del análisis y de la forma de enfrentarlos conviene diferenciarlos porque en esta clasificación interesa destacar la magnitud de cada acto separadamente.

Clasificación por la dimensión cultural.
La dimensión cultural de la corrupción está referida a la aceptación o rechazo valórico de la corrupción por parte de la sociedad: La corrupción es rechazada generalmente, pero algunos tipos de corrupción no están claramente definidos, lo que permite dar un cierto nivel de legitimidad a esos actos, por lo cual se pueden distinguir niveles de mayor o menor rechazo o aceptación:

-Corrupción negra (rechazada por casi todos)
-Corrupción gris (más hipócrita, justificada o no advertida socialmente)
-Corrupción blanca (casos de corrupción que no son interpretados como tales, especialmente el no cumplimiento de los deberes administrativos y laborales)

Todas las sociedades a través de la historia han rechazado la coima (Klitgaard, 1994), pero no cabe duda que la actitud cultural de la población es distinta, por ejemplo en Dinamarca se rechaza absolutamente la corrupción. En Italia, en cambio se aceptaba como hecho normal y existía un desarrollado humorismo sobre esta lacra, que terminaba por justificarla.

En Chile hay claras diferencias de apreciación del tema, mientras globalmente se rechaza, no falta quien cínicamente cree que es necesaria o que es normal e imposible de erradicar. Abundan las justificaciones (funcionarios pobres, redistribución del ingreso, injusticia social, etc.). Hasta algunos sostienen que si los demás la hacen es ingenuo no aprovechar.

Ejemplos de corrupción negra en Chile es el caso de ONEMI, EMPREMAR, ESVAL, etc, donde los ejecutivos se apropiaban de fondos de la empresa pública, el robo de material médico en los hospitales o de material de oficina en los servicios burocráticos, la coima de cualquier dimensión, etc.

Corrupción gris . Ejemplos de este tipo son muy abundantes, se discute largamente si son o no casos de corrupción. El caso paradigmático es el de CODELCO, en torno al cual se discutió largamente si era corrupción o simplemente fallas administrativas (exceso de poder de un funcionario menor). Las horas grises, descritas en estos apuntes es un caso masivo de corrupción y también la aceptación de regalos de cualquier tipo (Véase el caso mencionado de la actitud de los ministros de Frei frente a los regalos, cuyo extremo es el caso del ministro Hermosilla que recibía regalos consistentes en caballos, de las empresas constructoras que tenían contratos con su Ministerio). Otro caso es el del ministro Heine que incluía consumos personales en los gastos del Ministerio a su cargo.

Generalmente estas corrupciones no son sancionadas oficialmente, aunque hay sanciones informales veladas o indirectas.

Corrupción blanca: No hay claridad ni comprensión de que sean casos de corrupción. Ejemplos de estos casos es la realización de tareas ajenas del servicio, en el servicio (habitual en los abogados y médicos), de pedir permisos sin usar los días administrativos, de extender la hora de colación al doble o triple del tiempo fijado, etc. Otra modalidad es la realización de actos conforme a la ley, pero que involucran violación a los principios generales de probidad, por ejemplo: compras de inmuebles por las municipalidades de Santiago y de Ñuñoa, sin llamar a licitación, a pesar de que se trataba de compras de muchos millones de pesos. Es una importante veta de estudio del carácter hipócrita de la corrupción chilena.

Temporalidad.
La corrupción puede clasificarse en función del tiempo y su ocurrencia:
Permanente o estructural. (La corrupción es habitual, es una normalidad del servicio público, Casos de México, Argentina, Perú, Bolivia, Venezuela, Colombia, Guatemala, Italia, Rusia, China, Paraguay, India hasta llegar a Camerún, que es el caso extremo.)
Ocasional. (Ocurre en ciertas oportunidades y normalmente provoca fuertes reacciones. Es el caso de Chile, España, Estados Unidos, Francia.).
Excepcional. (Hay casos de corrupción de pequeña o gran magnitud, pero ocurren muy rara vez. Alemania, Irlanda y el Reino Unido corresponden a este tipo)
Potencial (Normalmente no hay corrupción, pero la amenaza existe. Casos de Dinamarca, Finlandia, Nueva Zelanda, Suecia, Canadá e Islandia).

Corrupción institucional.
La corrupción varía de servicio público a servicio público. No todos son iguales, dependiendo de multitud de factores, como el ambiente cultural social, la cultura organizacional específica, el nivel de desarrollo, la eficiencia del control, etc. Esta clasificación depende entonces de cada país. Aunque hay una constante casi universal: la corrupción es mayor en los servicios vinculados a la justicia (policía, tribunales de justicia), servicios o departamentos que toman decisiones importantes en términos monetarios (licitaciones, contratos, compras etc.), empresas estatales con mucha autonomía y servicios de inspección. Estas instituciones se les denomina “bolsones de corrupción”.

Según las denuncias fundadas en la prensa, en Chile los mayores niveles de corrupción se dan en:

Tribunales de Justicia (Buscaglia, 1996, Transparency Internacional, 1998, Matus, 1999)
Servicio de Investigaciones
CODELCO
Empresas filiales de Corfo (ENAP, ESVAL, EMPREMAR, etc)
Casa de Moneda.
Servicio de Aduanas
Municipalidades específicas: (Santiago, Ñuñoa, Cerrillos, Coquimbo, etc)
Por otra parte hay servicios con una gran tradición de probidad (El servicio Forestal de Estados Unidos, SERCOTEC en Chile).

Normalmente los presidentes de Chile han sido muy probos (con la excepción del dictador Pinochet), lo que contrasta con Venezuela, Argentina, Ecuador, Brasil y Perú donde varios de sus ex presidentes han sido procesados y condenados por corrupción.

Según el hechor o corrupto.
La corrupción siempre tiene un sujeto responsable que profita del acto, es el corrupto. Este puede ser

-Individual o solitario (funcionario que roba útiles de escritorio o hace actividades ajenas al servicio durante las horas de servicio).

-Organizada o con cómplices (Varios funcionarios, por ejemplo, el jefe de personal de una Municipalidad hace figurar funcionarios inexistentes en las nóminas, control autoriza los pagos y contabilidad gira los cheques, todos sabiendo que los ingresos obtenidos se repartirán, funcionario que recibe los contratos de arriendos de vehículos y acepta que otros funcionarios arrienden sus vehículos).

Según el nivel jerárquico del sujeto:
El corrupto puede ser:
-Político (Presidente, ministros, parlamentarios, líderes de partidos, asesores)
-Funcionarios de alto nivel (jefes de servicio, embajadores)
-Funcionarios de jefaturas y profesionales jefes de departamento, división, sección y staff)
-Funcionarios administrativos
-Funcionarios auxiliares y menores.

Esta clasificación es importante porque puede estudiarse el nivel moral de cada grupo. En Chile la mayoría de los casos de corrupción son realizados por funcionarios de jefaturas y profesionales. (Lo que demuestra que la Universidad no entrega valores potentes). Excepcionalmente ocurre en el nivel de auxiliares.

Según la relación de la corrupción:
-Interna (si ocurre dentro del servicio, sin conexión externa)
-Externa (cuando intervienen agentes ajenos al servicio, como cómplices, reducidores, mafias o pagadores de coimas)

Según la ramificación social.
La corrupción puede ser:
-nepotismo (para favorecer a los parientes)
-amiguismo (para favorecer a los amigos)
-partitocracia (para favorecer a los miembros del partido)
-aislada (para favorecer exclusivamente a los corruptos implicados)

Estas formas pueden combinarse o agruparse de distinta manera.

En estas clasificaciones, no se incluyen las corrupciones propias del sector privado, ya que el enfoque de estos Apuntes es hacia la Ética pública.

Según la naturaleza del acto administrativo.
Hay algunos actos administrativos que han servido, desde hace décadas, como fáciles medios de desarrollar la corrupción en función de la dificultad del control o la ambigüedad de su contenido. Otros en cambio son mucho más difíciles de burlar.
-Difícil desarrollo
Pago de sueldos
Pago de viáticos
Pago de gastos comunes
-Fácil desarrollo
Pago de honorarios (Sociedad Nacional de Minería y SOFOFA, 1995)
Pago de horas extraordinarias (Sociedad Nacional de Minería y SOFOFA, 1995)
Pago de asesorías
Contrataciones
Cubos ajustados (reajustes de contratos de obras públicas).
Estos casos se analizan más adelante.

Según su formalidad y legitimidad.
La corrupción puede ser clara y precisa, tipificada específicamente en las leyes o puede asumir un aspecto totalmente inocente, realizada en estricto cumplimiento de normas legales. También puede asumir una tercera forma que es en relación con la calidad del trabajo realizado por el funcionario, éste puede haber cumplido su horario y aparentar trabajar aunque en los hechos su productividad sea cero:

-Corrupción en contra de las normas: es la corrupción descarada, que consiste en traspasar a manos particulares los recursos destinados a los fines públicos, violando las normas legales explícitas.

-Corrupción de acuerdo a las normas: Es la tergiversación de los fines del servicio, de manera que aparentemente se están respetando todas las normas, pero los recursos son desviados hacia fines particulares. En Chile el escándalo mayor es el pago de indemnizaciones a todo evento, pago de primas, seguros, becas escolares y universitarias, vacaciones ampliadas, bonos de productividad y otros que los directivos de las empresas públicas se asignan conforme a los propios estatutos formales de las empresas, logrando transformar los cargos de gerentes públicos en un conjunto de prebendas y beneficios diferentes al resto de los trabajadores del sector público, beneficios que se mantienen ocultos aprovechando disposiciones legales que impiden la transparencia, como lo establece la ley de Probidad y Transparencia (que es la negación de estos dos principios).

-La ineficiencia administrativa: Para Rodríguez-Arana, esta es la verdadera corrupción administrativa (para el caso español), ya que la ineficiencia es mucho más cara que la corrupción, porque es masiva. Desde este punto de vista, el incumplimiento de los deberes administrativos es la máxima corrupción porque el funcionario público cobra por lo que no hace o lo hace mal (Rodríguez-Arana, 1993).

Esta clasificación es fundamental porque va a la esencia de los conceptos de probidad y corrupción : la legitimidad, rechazando las visiones meramente legalistas que entregan a la ley (y no a los principios) la definición de estos conceptos. Transparency Internacional ha elaborado los dos primeros tipos de esta clasificación (Transparencia Internacional Latinoamericana y El Caribe, 1998)

Estas clasificaciones sirven para revelar la naturaleza de la corrupción y definir las políticas para combatirla. Naturalmente que muchas veces el acto de corrupción tienen diversos matices y puede incluirse en más de una clasificación.

3.2 LA AMENAZA DE LA CORRUPCIÓN EN CHILE.

“La corrupción es la amenaza más grande
para el desarrollo de los pueblos.”
              Obispo Oscar Rodríguez, Presidente del CELAM

3.21 Factores que favorecen la corrupción.

Los dos hechos que crearon un nicho favorable para la corrupción en Chile fueron:

-la dictadura militar, que eliminó la libertad de opinión y prensa, de manera que la corrupción fue cubierta con un manto de impunidad y hasta ahora hay prohibición para que la Cámara de Diputados fiscalice esos hechos pasados.

-el crecimiento masivo del narcotráfico y la incorporación de Chile en ese proceso, como país consumidor y como una de las vías principales de comercio de las drogas y como país de lavado del dinero proveniente de este delito.

La legislación y los servicios represivos del narcotráfico son tan ineficientes que según el ex diputado Nelson Ávila, se calcula que por el paso fronterizo de Los Libertadores pasan entre 30.000 y 40.000 kilogramos de cocaína y pasta base al año y los decomisos efectuados por Investigaciones, Carabineros y Aduanas, en todo Chile, alcanzan a 3.000 kilogramos entre 1992 y 1997, es decir apenas unos 600 kilos al año, lo que equivale entre el 1 y el 2% del tráfico.

Para nadie hay dudas de que Chile es un país privilegiado para el lavado del dinero y se dice que los 30 edificios de 20 y más pisos construidos en Iquique son el mayor monumento nacional al lavado de dinero.

El narcotráfico es una tremenda organización con programas que tienen como objetivo la corrupción de los servicios públicos, en especial sus autoridades.

El narcotraficante, Carlos Zuloaga, detenido por la policía norteamericana, confesó que él entregó US$ 350.000 para sobornos de Aduanas, Carabineros y Policía Internacional en Chile. (Afani, 1998)

El narcotráfico está adquiriendo más y más importancia en el mundo. Para Estados Unidos es uno de sus problemas vitales. Colombia, Paraguay y Bolivia son grandes productores y toda la guerra realizada para erradicar esta actividad ha fracasado. Europa está gastando inmensos recursos para impedir la entrada de la droga, pero los resultados son muy poco efectivos.

La influencia de las mafias del narcotráfico son cada vez más evidentes, ha habido denuncias del tráfico de drogas en el Parlamento, pero sólo fueron sancionados una secretaria y un junior. El caso del Sr. Miranda Pica, fiscal de los tribunales, fue otro escándalo, pues tenía estrecha amistad con uno de los jefes mafiosos.

Los narcotraficantes cuentan con tan buena asesoría legal que consiguen condenas irrelevantes y rápidamente son puestos en libertad. Incluso hay un caso de uno que había conseguido indultos por parte del Presidente Frei.

También se descubrió que una jueza de la Corte de Apelaciones, Gloria Olivares, había hecho gestiones personales para conseguir que otro jefe mafioso apodado “El perilla” fuera dejado en libertad por razones de salud.

La red de narcotráfico chilena más importante, hasta tiene barcos de gran tonelaje, a los que le cambian el nombre en Panamá para confundir a la DEA norteamericana, pero todos sus integrantes en Chile se encuentran en libertad, mientras que en Estados Unidos, la tripulación del mencionado barco está encarcelada.

La probidad.
La probidad es el actuar recta y honradamente en la vida. Esta es la probidad individual o personal.

La probidad que interesa desde el punto de vista de la Ética Pública se refiere al comportamiento de los servidores públicos y de los políticos en dos aspectos esenciales: en la realización eficiente del servicio y en el uso de los recursos del Estado en cumplir sus fines, sin desviaciones que signifiquen traspaso de recursos públicos a fines particulares ajenos al servicio.

La solución práctica es recurrir a lo que la ley define como probidad.

Pero esto lleva al problema de la legalidad y la legitimidad. Un acto puede ser definido por la ley como probo y puede estar en contra de los principios éticos fundamentales. De tal manera que la ley puede ser ilegítima.

Conforme a lo señalado respecto del fin ético del servicio público y del concepto de probidad, se puede sostener que el servicio público se humaniza en el funcionario y éste asume las responsabilidades de la acción del servicio, ya que en última instancia, cada una de sus decisiones es resultado de un proceso el que intervinieron seres humanos responsables.

No siempre la acción del servicio público será ética. La aberración es parte de la normalidad.

Pero cuando esto ocurre hay tres aspectos que analizar: la responsabilidad del servicio y del funcionario que está detrás, la acción de la justicia que debe corregir y castigar esos excesos y la acción que corresponda a instituciones de defensa del ciudadano, tales como el ombudsman.

El actuar ético del servicio obliga, inexorablemente, a sus funcionarios, que son sus responsables humanos, a actuar con una probidad especial.

Esta es la probidad pública, atingente a los funcionarios públicos y por extensión a los políticos, ya que ambos se pueden agrupar bajo el concepto de miembros del sector público ya sean efectivos o potenciales.

Formalmente la probidad pública es la obligación de los funcionarios de desempeñarse en forma honesta y tener una conducta éticamente intachable, entregándose por entero y en forma leal al desempeño de su cargo, haciendo prevalecer el interés público sobre el privado.

La probidad pública.
Para recuperar una base axiológica sólida basada en la probidad hay que empezar por establecer que conviene señalar la frontera entre Ética pública y Ética privada. El campo de interés es la Ética pública, ya que el tema de la Ética en general (ambas éticas) es de carácter más amplio, de tipo cultural, político y filosófico y el objeto de interés de estos apuntes se centra en lo administrativo.

La estrategia para combatir la corrupción es que el nuevo gobierno haga una oferta a la sociedad, la de establecer una Ética pública severa y rigurosa y aplicarla drásticamente en todo el sector público.

El supuesto es que llevando a cabo esta política, el sector público, a través de técnicas (desarrollo y cultura organizacional, capacitación) se puede transformar. Esta transformación provocará efectos en la difusión de la Ética pública en la sociedad, rechazando en consecuencia, las políticas que propician un cambio en la Ética de la sociedad primero, porque creen que el marco social es lo determinante. Aquí se parte del supuesto de la autonomía relativa del sector público y especialmente en la autonomía e individualidad de la cultura organizacional, en virtud de la cual, determinados servicios pueden transformarse éticamente para empujar al resto en este proceso.

La probidad funcionaria, no sólo significa el desempeño honesto, leal y de entrega, sino que exige eliminar la negligencia y la omisión, cuando ésta significa evitar actuar correctamente.

La probidad y la eficiencia están en consecuencia directamente relacionadas. La eficiencia significa hacer bien las cosas con el mínimo de recurso y con la mayor rapidez.

También, y como muy importante, está la obligación de conocer exactamente sus deberes, obligaciones y derechos. El primer paso para tener un comportamiento ético, según Sócrates, era saber qué es lo bueno, qué es la virtud, qué es lo que hay que hacer.

Cuando los deberes son difusos, confusos y relativos, estamos seguramente en presencia de una auto explicación de la corrupción. Cuando son conocidos, claros y precisos es mucho más fácil exigir su cumplimiento.

De manera que el funcionario debe actuar siempre dentro del marco de la ley y no debe hacer nada en contra de la ley. Sin embargo, hay principios generales que también lo rigen en su actuar como es el principio de la moralidad, de manera que un funcionario público no sólo puede ser sancionado administrativamente por faltas a normas expresas, sino por la realización de actos inmorales. Por ejemplo está prohibido que el funcionario público celebre contratos con parientes cercanos cuando lo hace a nombre del Estado.

La responsabilidad administrativa es, entonces, de doble carácter, legal y moral.

El funcionario público que actúa como ministro de fe debe serlo en absoluta correspondencia a lo establecido en la ley

La probidad a nivel local.
Estas disposiciones están contenidas en artículo 58 del Estatuto Administrativo y que se repiten en el Estatuto Administrativo Municipal. Un caso concreto es la probidad en el ámbito municipal.

La Municipalidad es un servicio público territorialmente descentralizado y su justificación está en la necesidad de focalización y proximidad del Estado con el ciudadano.

La Municipalidad es el Estado organizado en atención a las necesidades de una comunidad que está asentada en un territorio determinado y que es parte del Estado y del país como expresión parcial geográfica y social.

En consecuencia, todo lo que hemos señalado sobre la finalidad Ética del Estado corresponden exactamente a la Municipalidad. La Municipalidad tiene, además, la característica de estar más próxima al ciudadano y por lo tanto, conocer mejor sus problemas y ser potencialmente capaz de buscar las mejores soluciones a esos problemas. Por esta misma razón la Municipalidad está sujeta a un control social, de los ciudadanos que tienen oportunidad de conocerla mejor en virtud de su proximidad y de su interés inmediato en su acción.

El Municipio y los Concejales tienen un interés central en la probidad. Los Concejales están allí en nombre del pueblo, para velar que la Municipalidad efectivamente sirva al bien común.

El Concejal debe rendir cuenta permanentemente al pueblo que lo eligió y recibir de sus miembros sugerencias y quejas para actuar e impedir que su Municipalidad sea infectada del mal de la corrupción.

En este sentido debe combatir la corrupción:
-porque él es responsable de la Ética municipal, en términos morales y en otros casos, legales.
-porque afecta gravemente al prestigio de la administración pública y desprestigia a sus autoridades.
-porque la corrupción tiene un costo, que hay que pagar finalmente, y que recae en los más pobres, porque los recursos que estaban destinados a resolver los problemas de estas personas, terminan en otras manos.

El Concejal debe ser un velador de la probidad administrativa y debe exigir que se cumplan rigurosamente las obligaciones y prohibiciones de los funcionarios municipales y los del Estado.

Si hay incumplimientos de estas normas, debe realizarse un sumario administrativo o una investigación sumaria que pueden establecer las siguientes sanciones:

-censura por escrito
-multa del 5 al 20% de la remuneración mensual
-suspensión (equivale a vacaciones pagadas, es una sanción absurda)
-destitución.

Estas sanciones son iguales para los funcionarios municipales y para los funcionarios del Estado central.

Las obligaciones a las cuales se debe cumplimiento son:
-dedicación al cargo
-desempeñarse con eficiencia y cortesía
-cumplir la jornada de trabajo
-realizar trabajos extraordinarios
-cumplir las comisiones y las destinaciones que disponga la autoridad competente
-obedecer las órdenes
-ser probo
-guardar reserva
-tener buena conducta social
-ser veraz en las informaciones
-denunciar los delitos
-rendir fianza cuando corresponda
-justificarse de acusaciones.

Los jefes, además, tienen otras obligaciones específicas: controlar, supervisar el cumplimiento de los planes y velar por las condiciones de trabajo

También el Estatuto Administrativo municipal establece doce prohibiciones generales.

Finalmente, hay que recalcar, que la probidad no depende tanto de las sanciones (las que no deben eludirse) como de la vigencia de valores coherentes con la probidad.

El enfoque del Desarrollo Organizacional pone énfasis en la cultura organizacional, que es el conjunto de valores y explicaciones de la acción, que son compartidos por un grupo humano. Hay distintas municipalidades y distintas culturas institucionales. Hay técnicas administrativas específicas que ayudan a cambiar y mejorar la cultura organizacional: capacitación, comités de Ética, códigos de Ética, diagnósticos institucionales, estudios de climas organizacionales y justicia institucional.

Una estrategia administrativa.
Desde esta perspectiva, la Ética pública se refiere esencialmente a la actuación de los funcionarios públicos y por extensión a los políticos. La Ética pública es muy precisa y tiene dos aspectos centrales, como lo sostiene Jaime Rodríguez Arana (Rodríguez, 1993) y la Escuela Gallega de Administración, el cumplimiento de los fines del servicio, esto es servir a la comunidad anteponiendo lo social a lo individual o el servicio a la gente antes que el beneficio personal. De esta manera la Ética pública se refiere tanto al cumplimiento de los fines del servicio como a la moral de trabajo que está directamente relacionada.

El enfoque elegido consiste en que la Ética social es de difícil transformación, por lo cual en vez de pretender esa ética- lo que implica una revolución cultural- se ha optado por cambiar la Ética pública. Porque a través de políticas de desarrollo ético y especialmente mediante el uso de las técnicas del desarrollo organizacional y cultura organizacional centrados en la Ética, la eficiencia, la eficacia y la efectividad puede alcanzar la probidad (Estrategia de las cuatro E, Orellana, 1994).

En segundo elemento de este enfoque es utilizar pragmáticamente las experiencias exitosas de lucha en contra de la corrupción y en ese sentido afirmarse especialmente en las experiencias de Singapur, Hong Kong (Klitgaard, 1990) y Estados Unidos (Bowman y Williams, 1997).

La experiencia de Singapur es la que ha obtenido éxitos más radicales y se inspira en la teoría de la corrupción=0, es decir se combate cualquier nivel de corrupción, rechazando la orientación de la política de la Contraloría General de la República de Chile que concibe que el combate a la corrupción debe considerar el costo y nunca realizar acciones en contra de la corrupción que cuesten más que el acto corrupto, como lo señala el Oficio Circular N° 01418 del 2 de septiembre de 1996 que aprueba Normas de control interno de la Contraloría General (Contraloría General de la República, 1997), que en su número 12 señala que los controles deben “ser rentables (es decir, el costo de su aplicación no debe exceder el beneficio resultante)”. Este enfoque es el relativista o permisivo y en vez de eliminar la corrupción prefiere el concepto de limitar la corrupción.

La teoría del cero absoluto (explicada en el punto 3.27) se hermana con la teoría de la tolerancia cero utilizada en Singapur, Nueva York y Boston para combatir la delincuencia, pero en Chile la presentamos dentro del marco de la Ética, que la definimos en relación al respeto de la doctrina de los derechos humanos y en el ámbito de la corrupción, ya que la delincuencia no es el tema tratado.

Otro aspecto, muy desarrollado en la experiencia norteamericana y en la de Hong Kong es el de la previsión. La lucha en contra de la corrupción debe ser muy clara, que a nadie le queden dudasrespecto de la decisión de perseguir la corrupción y los corruptos, pero el elemento esencial es el cambio de mentalidades y el de la cultura organizacional, para lo cual el instrumento esencial es la capacitación de los funcionarios públicos en Ética Pública.

Estados Unidos ha mejorado sus niveles de probidad pública mediante la capacitación y una política global de previsión, respaldado por una masa de 20.000 funcionarios federales que trabajan en este aspecto, capacitando y preparando material docente, especialmente videos y también desarrollando códigos de Ética para servicios específicos, así como cambios en la legislación como la Sunshine Act que brinda protección a quienes denuncian actos de corrupción.

Estudios realizados por la Universidad de Chile y la encuesta realizada por DESUC a los funcionarios públicos chilenos muestran que los funcionarios no han tenido capacitación en Ética, por una parte, y por otra, creen que en la Administración Pública hay corrupción. (DESUC, 1997).

El problema práctico que surge es: ¿Quién capacita? Actualmente la idea es que cualquiera empresa de capacitación puede hacerlo. Lo ideal es que esta tarea la emprendiera una Escuela Nacional de Capacitación de los Funcionarios Públicos, pero dado el avasallante predominio del neoliberalismo es muy difícil imponer este criterio cuando el mito del Estado pequeño y la disminución del gasto público son las panaceas para los problemas del país. Quizás la única solución viable es encomendarle esta tarea a las Universidades que tienen Escuelas de Administración Pública, para garantizar una excelencia académica y una orientación pragmática y no meramente burocrática.

Pero es necesario insistir, el marco general debe ser la doctrina de los derechos humanos y no caer en los excesos autoritarios ocurridos en Singapur ni en atropellos a la dignidad humana, ocurridos en Estados Unidos al combatir la delincuencia con la política de cero permisividad.

Un Sistema Nacional de Integridad (SNI).
El Sistema Nacional de Integridad propuesto por Transparency International (Transparencia Internacional, 1998), cabe dentro de la estrategia administrativa propuesta, con las adaptaciones evidentes de nuestra condición de individualidad histórica. Es decir, progresivamente se puede avanzar en:

-Modernización de la gestión pública, que considere la Ética pública una de sus líneas matrices – Un sistema de pesos y contrapesos (Check and balances) -Fiscalización centrada en la Cámara de Diputados -Reemplazo del control formal por un control finalista y de gestión.

-Refundación de la Contraloría General de la República, en función de su inoperancia para combatir la corrupción, trasladando sus funciones y recursos a la función de la fiscalización parlamentaria y a la Dirección de Presupuestos lo relativo a contabilidad de la nación.

-Desarrollo de Códigos de Ética.

-Creación de los Ombudsmen.

-La participación de los funcionarios y los usuarios en la dirección y control de los servicios públicos.

-La participación de la sociedad civil.

– Apoyo de los medios de comunicación y definición de su rol en una sociedad democrática para educar y fomentar la probidad pública.

El SNI (Sistema Nacional de Integridad) no es una organización nueva ni menos una frondosa legislación especifica, se orienta en la tradición anglosajona y escandinava, que ha sido exitosa.

Fiscalización de la Cámara de Diputados.
En primer lugar hay que construir o reconstruir un sistema de pesos y contrapesos, de checks and balances, de controles y equilibrios. Parte de reconocer que el rol fundamental debe realizarlo la fiscalización de la Cámara de Diputados, porque sólo un poder político puede controlar a otro poder político, con el requisito de que el poder que controla sea a su vez controlado, dilema que los romanos resolvieron con el control social y que en nuestro caso significa el control ciudadano frente a la labor fiscalizadora de la Cámara de Diputados.

Hay que aceptar que la creencia de que es posible crear un aparato técnico y apolítico que pueda controlar al Ejecutivo ha fracasado estrepitosamente en América Latina con todas las Contralorías creadas en la región, ante cuyas narices América Latina se ha transformado en un lodazal de corrupción.

La idea es que el Parlamento utilice la técnica del control, pero con la fortaleza e independencia efectiva del Parlamento. Por ello debe traspasarse el Departamento de Inspección de la Contraloría como dependencia de la Cámara de Diputados, creándose los Auditores Parlamentarios. El resto de la Contraloría, puede dividirse entre la Dirección de Presupuestos (lo relativo a la contabilidad) y el Tribunal Constitucional (el control previo de legalidad o toma de razón).

¿Interpretación formal o de fondo?
En segundo lugar, hay que establecer que el fracaso de la Contraloría es porque ha caído en la trampa del control formal, dejando de lado el control finalista de principios y de respeto al espíritu de la ley.

Los casos denunciado por el Diputado de la República, don Nelson Ávila en 1997 ilustran muy bien este caso (Martínez, 1997).

El derecho administrativo chileno, en numerosas disposiciones establece que hay que velar por la transparencia y probidad, en las compras y en las ventas que realicen los entes del sector público, especialmente cuando se refieren a montos significativos. Para ello se establecen las licitaciones o remates como procedimientos que garantizan la transparencia y probidad.

Sin embargo, en 1997, la Ilustre Municipalidad de Santiago procedió a comprar al contado un sitio en Alameda con San Martín a ENTEL. Esta compra era por más de 3.000 millones de pesos, Inmediatamente, la Municipalidad vendió este sitio a una empresa de papel, en una suma muy favorable, a cuatro años plazo, sin intereses y sólo con el 13% al contado. La empresa de papel pagará con unos 7.000 metros construidos de oficinas. Además la Municipalidad entrega a esta empresa la concesión de bienes nacionales de uso público para construir estacionamientos subterráneos, garantizando que no se harán concesiones similares en las proximidades para impedir la competencia. (Silva, 1998).

De acuerdo con el espíritu de nuestro derecho, dado que se trataba de las compras y ventas muy importantes debieron realizarse licitaciones o remates y según las mismas normas de la Contraloría, las obras municipales deben realizarse a través de licitaciones públicas. Además, la compra de las oficinas por construir, como puede observarse, se pagan anticipadamente, lo que también es totalmente irregular.

Sin embargo, el Contralor General de la República avaló todas estas operaciones, (Contraloría, 1997) fundado en formalismos realmente barrocos. Declaró que no había ni compra ni venta de terrenos, sino cesión de derechos (lo que es efectivo), pero que estos derechos eran bienes muebles. Como los bienes muebles también deben comprarse o venderse por licitación o remate, el Contralor señaló que estos bienes eran de un tipo especial, eran bienes incorporales y la ley establece que los bienes muebles que se pueden vender deben ser dados de baja. Pero como estos bienes son incorporales, no pueden darse de baja, por lo tanto no es necesario que se vendan en licitación o remate. De manera que toda la transacción fue aceptada con dictámenes fundados en derecho. La única cláusula no aceptada fue la de otorgarle gratuitamente el monopolio de la concesión de bienes de uso público para estacionamientos.

De esta manera la compra de bienes inmuebles, la venta de ellos y la compra de oficinas no construidas no fueron licitadas, aunque la operación, en conjunto significaba unos 10 mil millones de pesos. En cambio es necesario hacer una licitación si se va a comprar un bien, supongamos de 1 millón de pesos. La Municipalidad de Ñuñoa ha utilizado procedimientos similares en la compra de bienes inmuebles.

La empresa que realizó estas compras y ventas con la Municipalidad de Santiago, se creó para estos fines específicos, se llama Alameda 2001 S. A., tiene un capital de sólo 10 millones de pesos y es capaz de realizar transacciones de decenas de miles de millones de pesos sin ninguna garantía. Además, no tiene dirección, ni teléfono, ni personal y como corresponde a una sociedad anónima, sus socios responden hasta el valor de sus acciones, es decir, diez millones de pesos.

Todos estos antecedentes no fueron considerados por la Contraloría y primó el hecho -evidentemente discutible- que los derechos no pueden ser dados de baja.

Esta orientación, ilustrada en este ejemplo, es lo que ha reducido a la Contraloría en el organismo encargado de velar porque los vehículos fiscales sean usados debidamente y sancionar de vez en cuando a uno que otro chofer, dejando de lado la preocupación que existe frente a la violación del derecho de mérito en la carrera funcionaria y el olvido de la transparencia y la interpretación finalista de la ley.

Sin embargo, alguna esperanza existe de un vuelco en el formalismo anti principista de la Contraloría.

Control de gestión.
Dentro de este SNI, el control no se concibe como el ritualismo formal actual, se trata de controlar para funcionar mejor y las conclusiones de este control no se conciben como una persecución a los funcionarios por el incumplimiento de detalles sin trascendencia. Se trata de desarrollar un control que privilegie el respeto de los principios esenciales de la Ética pública: que el servicio público cumpla sus fines y que se privilegie lo social por sobre lo individual. Este control debe hacerse aprovechando el desarrollo de las técnicas de control de gestión, que pone énfasis en los resultados y en la resolución de los problemas más que en el control de legalidad del gasto, dejando en claro que no significa propiciar la violación de las normas sino su interrpretación finalista y no del detalle barroco que paraliza la construcción de una obra trascendente.

La planificación estratégica que se intenta implantar en Chile no funcionará si no funciona su complemento indispensable: el control de gestión.

Los Ombudsmen.
El éxito de la institución sueca de los Ombudsmen, ahora reproducida en numerosos países, se basa en que ha eludido resolver los problemas de la relación usuario-servicio público a través del sistema judicial de lo contencioso administrativo, porque es un sistema caro, lento y de débiles resultados. Los Ombudsmen no son instancias judiciales ni emiten sentencias. (Transparencia Internacional, 1998)

Actúan en función de la recepción de denuncias, la investigación, la publicidad de lo investigado y la presentación de recomendaciones. Este sistema se basa en la transparencia y en la divulgación a través de la prensa de las denuncias, investigaciones y recomendaciones. Estas últimas tienen un peso impresionante y significan correcciones casi automáticas en los servicios públicos que han sido criticados o cuestionados por los Ombudsmen. En la tradición escandinava, estos ombudsmen no existen para combatir la corrupción propiamente tal, sino para proteger los derechos de los usuarios frente a la todopoderosa administración pública o resolver casos de violación de los derechos de las mujeres o las minorías raciales o de otro tipo. Sin embargo, este control sobre los servicios públicos produce efectos generales que fortalecen la Ética pública.

Esta institución debe incorporarse, precisamente para superar la parálisis del sistema judicial y conforme a su esencia debe ser una proyección del Parlamento y en estrecha vinculación con la facultad fiscalizadora exclusiva de la Cámara de Diputados. El proyecto para crear la institución del Ombudsman en Chile fue presentado al parlamento por el Presidente Patricio Aylwin, pero no progresado desde 1991 (Cámara de Diputados, 1991) .

En muchos países de América Latina el Ombudsman se denomina Defensor del Pueblo y hasta ahora no parece haber producido los mismos resultados que en otros países. En España, el Defensor del Pueblo es una institución prestigiosa y en año 2000, Mugica, (el Defensor del Pueblo) recibió más de 30.000 denuncias y reclamos referidos principalmente a quejas por la lentitud de muchos servicios públicos, incluídos los tribunales de justicia.

La participación social.
La concepción de combatir la corrupción mediante el desarrollo de las técnicas de control y la existencia de organismos autónomos ha sido una teoría tecnocrática fracasada.

La idea defendida en estas notas es destacar el rol de la Cámara de Diputados, con equipos técnicos y con los Ombudsmen parlamentarios. Pero el rol de la sociedad civil en esta materia sigue siendo esencial.

En la medida que la Administración se descentralice corresponde a las comunidades locales el control de sus acciones. Para fortalecer esta acción se debe instituir el principio de la participación doble: de los funcionarios y de la Comunidad. En la medida que esta participación se fortalezca, según señalan las más modernas técnicas administrativas como la gerencia participativa, la descentralización, la desjerarquización, el control ciudadano, el aplanamiento y la organización en redes, estaremos en presencia de una Administración Pública al servicio de la comunidad efectivamente y con altos niveles de probidad y transparencia.( Anthony,1984; Simrell King et alte 1998; Menzel, 1998, Peters, 1993; Osborne y Gaebler, 1994; Linton, 1995; Ray y Linzler, 1997; Vignolo, 1992; Hax, 1994; Phillips, 1994; Motta, 1995; Benderesky y Alvarez, 1994; Gates, 1996; Sakaiya, 1994).

Una tarea organizacional.
La creación de un Sistema Nacional de Integridad parece una tarea colosal, pero realmente no lo es. Simplemente significa definir una posición Ética clara por parte del gobierno, lo demás es tarea organizacional que probablemente ni siquiera implique gastos adicionales significativos, pues, la creación de los Ombudsmen y el fortalecimiento de la facultad fiscalizadora de la Cámara de Diputados se haría con los recursos que actualmente son asignados a la Contraloría de la República y el mayor gasto en capacitación puede significar simplemente una priorización de la Ética pública entre las materias que actualmente se brindan en los cursos de capacitación en los servicios públicos. Lo esencial es un cambio de actitud del Ejecutivo y que el Parlamento asuma su rol fiscalizador.

En Chile ha ocurrido un fenómeno muy interesante, la acción de un solo diputado, el Sr. Nelson Ávila ha significado que la Cámara de Diputados asuma un rol fiscalizador como nunca antes lo tuvo en su historia. Ha sido una campaña sin recursos. Un hombre, bajo el lema de “pondremos mil ojos sobre los que manejan las platas públicas” ha producido un cambio institucional efectivo. El liderazgo, la claridad de propósitos y el coraje es lo que se necesita para derrotar la corrupción en Chile y entender que la fiscalización es una forma de fortalecer la democracia.

3.22 País pobre pero honrado. Una visión histórica. La Ética católica y la Ética liberal.
Hay una característica esencial del proceso que vive el país. Todos los actores están de acuerdo en que la corrupción no es generalizada en Chile. Es un mal que recién comienza. Es por ello que es posible ponerle límites e impedir su desarrollo mientras esté en óvulo, antes que pase a ser parte de la cultura nacional y se requieran catarsis nacionales para enfrentarla, como en Italia, Brasil o Venezuela

Justamente es esa la situación que impulsa a enfrentar el problema, porque actualmente yace escondido en nuestra cultura y el daño que provoca es desconocido o negado.

Chile: un país pobre, pero honrado.
Esta idea del dramaturgo Marco Antonio de la Parra, ilustra la visión que los chilenos tenemos de nuestro pasado. Parece ser cierto que Chile era un país probo y evidentemente pobre.

El historiador Gonzalo Vial (Vial, 1981) destaca que en el siglo pasado hubo una pléyade de pensadores y educadores de corte liberal, que propagaron y defendieron rigurosos principios éticos, los que sumados a la Ética católica vigente, parece haber contribuido a levantar altos niveles de probidad pública. Diego Barros Arana tiene interesantes discursos donde destaca el contenido ético liberal rechazando que la única fuente de la Ética pueda ser la religión como sostenían los conservadores. Claudio Matte, un educador insigne, gastó su fortuna en la instrucción primaria y su famoso silabario, que educó a numerosas generaciones, recogía textos, cuentos y fábulas llenos de contenido ético que influyó masivamente en los grupos educados, incluyendo por supuesto a los futuros funcionarios públicos.

Los fundamentos éticos de Chile se sostuvieron en las dos vertientes antagónicas pero coincidentes en darle importancia a la formación Ética de los niños y jóvenes. El liberalismo y el conservadurismo hicieron sus aportes desde sus respectivas visiones.

Desde entonces la visión ha cambiado radicalmente, las corrientes políticas se dedicaron a combatirse y las coincidencias fueron escasas. Los antagonismos descartaban las visiones del opositor y la cultura nacional se fragmentó según las visiones ideológicas. Posteriormente, el triunfo irrefutable del neoliberalismo y el éxito económico del modelo, especialmente en la última década, ha contribuido al cambio de los valores de la cultura vigente. El hedonismo y el éxito financiero se ven como los ejemplos a seguir, postergando cualquier principio de solidaridad o de prioridad de lo social sobre lo individual.

Esta ideología predominante ha debilitado el pensamiento de la coalición gobernante (La Concertación de Partidos por la Democracia), dado el pragmatismo efectivo del neoliberalismo, de tal manera que la Ética cristiana ha sido muy desplazada y la Ética marxista y socialista debilitada por el derrumbe del socialismo han dejado un desierto axiológico, mientras que el neoliberalismo que ha llenado rápidamente estos vacíos habiendo abandonado ya el legado ético liberal y católico del siglo pasado.

Los gobiernos radicales, desde 1939 a 1952 fueron acusados de corruptos y se inventó la figura del “Cucharón” como símbolo de la apetencia radical por prebendas y cargos públicos. La opinión pública parece haber aceptado este juicio político y lo manifestó en las elecciones presidenciales de 1952 eligiendo a Ibañez, quien utilizó el símbolo de la escoba, como expresión del deseo de limpieza. El gobierno del mencionado general sufrió de numerosas acusaciones de corrupción y la senadora María de la Cruz fue desaforada por actos de esta naturaleza, aunque el proceso posterior no la condenó por ningún delito. En sus memorias, Matilde Ladrón de Guevar, sostiene que Perón entregó fondos cuantiosos a la mencionada senadora y al Partido Feminista que dirigía (Ladrón de Giuevara, 1998)

Sin embargo, el período de mayor eficiencia del sector público y quizás de probidad, fue el comprendido entre 1939 y 1958. La labor de la CORFO y la creación de las grandes empresas estatales fue la palanca del desarrollo posterior, lo que ahora se minimiza ante el triunfo de las corrientes liberales.

Los gobiernos de Jorge Alessandri y Eduardo Frei no fueron, en general, acusados de corrupción. El gobierno de Salvador Allende fue objeto de muchas acusaciones e inmediatamente después del golpe militar se realizaron varios procesos de esta índole en contra de personeros de ese gobierno, los que finalmente reconocieron la inocencia de los inculpados. Uno de los casos más divulgados por la prensa fue el del contador de Salvador Allende, quien después de años de cárcel y persecución fue declarado totalmente inocente. (Lorca, 1990).

La corrupción que pudo ocurrir durante el régimen militar, es un capítulo oscuro, ya que la ausencia de libertad de prensa impedía que hubiera un control democrático efectivo, esto se veía afirmado por la inexistencia de un Parlamento, al cual le competen las funciones de fiscalización del ejecutivo. En estas condiciones, las denuncias fueron apagadas rápidamente y la existencia de un poder absoluto debilitó las funciones de control que quedaban en el poder judicial y en la Contraloría General de la República. Finalmente las disposiciones que inhiben al actual Parlamento de investigar hechos ocurridos antes de la recuperación democrática, dejará en la oscuridad histórica los niveles de corrupción que existieron durante el régimen militar y que pueden ser la raíz de lo que actualmente sucede.

Si el ingreso a la Administración Pública se basa en el nepotismo político y se acepta que es un caso de corrupción, el caso similar, el despido de la Administración Pública, por causas no objetivas de mérito, es también corrupción.

Sin embargo, nadie piensa que fue un caso de corrupción el nepotismo del gobierno militar: la exoneración de 200.000 funcionarios públicos porque eran de convicciones políticas opuestas a la dictadura, el hecho ilegal de exigir antecedentes “limpios” para optar a cargo públicos, etc. En un sentido estricto, el caso más grave de corrupción en la historia del país es el de la dictadura de Pinochet. Este nepotismo mantiene vigente sus efectos y la corrupción que implica y hay casos, como el de la Universidad de Chile, donde se exoneró a más de mil académicos, los cuales nunca fueron reincorporados (Uruguay, Argentina, España y otros países que pasaron por experiencias similares, reincorporaron a estos académicos inmediatamente de restablecida la democracia).

Durante varios años, el gobierno militar estableció el interinato de todos los cargos públicos. En esta situación se podía despedir sin causa fundada a cualquier funcionario, especialmente si se sabía que no simpatizaba con la dictadura. Según algunos partidarios de ese gobierno, los despedidos fueron los funcionarios corruptos, pero no hay ninguna evidencia que lo confirme, pues no existieron procesos o sumarios, ni posibilidad de defensa pues no hubo cargos, ni siquiera acusaciones en tal sentido, de manera que es absurdo justificar así, a posteriori, estas arbitrariedades. En cambio hubo una política explícita en contra de partidos prohibidos y en contra de la política en general. Si los funcionarios despedidos hubiesen sido corrompidos, habría significado que la Administración Pública chilena habría sido la más corrupta del mundo por el número de despedidos.

El tema de la corrupción como desviación es debatido desde Aristóteles, quien concibe a la demagogia como la corrupción de la forma de gobierno llamada democracia, mientras que la monarquía se corrompe en la tiranía, la “más distante del gobierno perfecto”.

El fascismo se fortalece en el ataque que hace de la democracia como una forma de gobierno donde abunda la corrupción y otros recuerdan que cuando la república romana cayó en la corrupción surgió un Augusto que restableció el orden con el imperio (Lira, 1993, Carsten, 1971).

A pesar de estos capítulos inciertos de la corrupción en Chile, parece existir una cierta unanimidad en el sentido que la corrupción no es ni fue un fenómeno generalizado en nuestro país. El presidente Frei Ruiz Tagle, declaró al crear la Comisión Nacional de Ética Pública:” …el sentido es servir a Chile anticipándose a que casos aislados de corrupción cristalicen en una situación que puede tener perniciosos efectos para el país”.

El país de la complacencia.
La situación de nuestro país a fines de los 90 era la de un exitismo eufórico, justificado merecidamente en el inobjetable desarrollo económico logrado en la última década. Además, los últimos indicadores existentes sobre corrupción/probidad, especialmente el de Transparency International, muestran una situación positiva para Chile que aparece como el más probo (o menos corrupto) de América Latina y el tercero de América, superados sólo por Canadá y Estados Unidos. En 1998 ocurre este repunte, pero en 1996 y 1997 había experimentado una caída y se sigue en una situación peor que en 1995.

El gobierno ha manifestado su complacencia por el hecho de que Transparency International presentó su nuevo Indice de Percepción de Corrupción 2003, ubicando a Chile en el lugar 20 entre 85 países, con una nota de 7,4. Tal complacencia debe mirarse con cierto cuidado, pues la situación efectiva de la Ética pública en Chile está mostrando graves fisuras que pueden provocar un derrumbe de esta fachada pública.

En primer lugar este indicador es un índice de “percepción”, lo que indica claramente que no es una medición que pretenda ser exacta. Es meramente una aproximación de cómo ven a Chile los hombres de negocios de las grandes empresas internacionales. En segundo lugar la nota 6,8 a los chilenos puede parecerles muy buena, porque en nuestra cultura usamos habitualmente la escala 1 a 7 para las calificaciones. Transparency usa la escala 0 a 10, por lo tanto el 6,8 no es lo que parece, en nuestra escala es simplemente una nota que apenas se aproxima al cinco, que corresponde a nuestro concepto de bueno. En segundo lugar, no es ningún aliciente estar por debajo de Estados Unidos, país en el cual se han hecho grandes avances en Ética pública, pero que ha tenido una triste historia de corrupción pública (Bowman y Williams, 1997; Gilman y Lewis, 1996). En tercer lugar, destacar que otros países estén peor que nosotros es simplemente la complacencia del mal alumno que sabe que hay otros peores que él.

Este indicador interesa analizarlo en su desarrollo temporal para observar la tendencia y no quedarse en la contingencia.

Cuadro N° 4

CHILE

Indice de Percepción de la Corrupción

  Año Ubicación del país      Nota
1995  14 7,9
1996 21 6,80
1997 23 6,05
1998 20 6,8
1999 19 6,9
2000 18 7,4
2001 18 7,5
2002 17 7,3
2003 20 7,4

Fuente: Transparency International

Conforme a esta información Chile comenzó en una ubicación y con un puntaje excelentes, sin embargo, esta situación ha decaído. Expresado en números indices las fluctuaciones son las siguientes, considerando al primer año como año base.

Cuadro N° 5

CHILE

Índice de Percepción de la Corrupción según notas

Año base 1995=100

    Año    Índice
1995 100
1996 86,1
1997 76,6
1998 86,1
1999 87,3
2000 93,7
2001 94,9
2002 92,4
2003 93,7

FUENTE: Transparency International

Cálculos nuestros.

 

Como puede concluirse la situación tiende a deteriorase y el puntaje o nota obtenido por Chile en 1998 ha bajado casi en un 14% con respecto del año base.

En 1999 Chile fue calificado con nota 6,9 y ocupó el lugar número 19 entre 99 países considerados, pero representa una disminución de un 12,7%.con respecto del primer año considerado.

Sin embargo, como se ha destacado, este indicador es meramente una percepción. Hay otros elementos mucho más preocupantes.

Hay que entender que la corrupción es equivalente al cáncer, nadie se alegrará si el médico le dice: “Ud. tiene cáncer”, aunque agregue “es un cáncer que recién comienza”. Naturalmente que la reacción de una persona afectada por esta enfermedad catástrófica será de temor y preocupación. Pero lo positivo es que el cáncer cuando recién comienza, generalmente es curable: pero para enfrentarlo hay que esforzarse, sufrir y gastar mucho dinero. De manera que saber que se tiene cáncer no es motivo de complacencia, como lo ha expresado el gobierno. Es una simple reacción elemental de alegrarse porque otros están más enfermos que uno.

Una complacencia injustificada.
¿Es Chile un país probo?

La respuesta puede ser contradictoria.

Para el gobierno la respuesta mecánica es afirmativa y lo demuestra con la comparación con el resto de América Latina. Chile es una isla de probidad en un mar de corrupción.

Para la oposición, en el gobierno hay muestras cada vez más peligrosas de corrupción.

Entre estos extremos, la dorada medianía aristotélica está más próxima a la verdad. Es cierto que Chile no es tan corrupto como los demás países latinoamericanos. Pero esto es simplemente una concepción de eticidad, es decir una Ética relativa (Roa, 1995).

Quizás convenga caracterizar la corrupción chilena y debilitar la concepción relativista.

La imagen de la corrupción chilena puede ilustrase como un iceberg, del cual sólo observamos una parte minúscula porque la gran masa permanece oculta.

En Chile la corrupción es evasiva, oculta o más precisamente y acorde con la personalidad del país, es más hipócrita.

En Chile no se habla con franqueza de la corrupción, como en Argentina, México o Italia. Aquí es más solapada y silenciosa.

Cuando en Chile se denuncia un caso de corrupción, hay un rechazo automático del Presidente de la República, del Ministro afectado o del Jefe de servicio implicado. Se acusa al denunciante de que está creando problemas, que está atacando a la democracia, etc. Antes, durante la dictadura militar se hacía acallar al denunciante acusándolo de traidor a la patria, de político profesional y se le negaba acceso a la prensa.

Paradojalmente, el denunciante es mal mirado, como alguien que no conoce las reglas del juego, que no se ubica en la sociedad en que vive.

Este comportamiento es tan marcado, que los funcionarios públicos que diariamente ven casos de corrupción pequeños o grandes, rara vez los denuncian.

Entienden que es una deslealtad denunciar al compañero o jefe, fuera de los riesgos que ello implica. Quedan con la conciencia tranquila considerando que ellos no son corruptos.

3.23 Los nuevos ricos y los valores morales.
Un fenómeno evidente que está ocurriendo en nuestro país es la aparición de nuevos grupos sociales que ascienden. Esto se puede apreciar en la expansión de los barrios de personas ricas, los resorts y los malls. Esto no significa una redistribución del ingreso, ya que Chile tiene una de las distribuciones del ingreso más regresivas del mundo. Sin embargo, esos grupos ascienden y se incorporan a las clases altas, como recién llegados, sin tradiciones, sino que impregnados de la ideología neoliberal del sistema que propicia el exitismo y la demostración de éste en la ostentación. La persona vale por lo que tiene y por lo que aparenta tener. Los valores tradicionales de exaltación del mérito, la modestia y la tolerancia son desplazados por los nuevos valores impuestos por el modelo y reforzados por la globalización.

Normalmente los nuevos ricos han representado ausencia de valores, porque abandonan los valores de la clase a la que pertenecían y son incapaces de internalizar los valores de la clase a la que ascienden. Una excelente novela que presenta este fenómeno es “El gatopardo”, referido a Italia.y en Chile la novela “Oir su voz” de Fontaine Talavera.

La moralidad católica o liberal de las clases altas es difícil de entender por los que ascienden, ante la presión de la aldea global, que trasmite e impone otros valores. Simultáneamente las clases tradicionales se modernizan y aunque intentan que nada cambie, la globalidad les obliga a incorporarse en el cambio para mantener sus posiciones. Finalmente la exaltación del neoliberalismo, de la eficiencia y del triunfo les hace perder los valores de solidaridad que en algún momento histórico pudieron tener. La objetividad exige resultados y el triunfo se muestra en dinero. Con tal de alcanzarlo, los medios empiezan a tener importancia relativa.

3.24 Los casos de corrupción. Su naturaleza, tipos y relaciones. El escrutinio cultural.

Los casos de corrupción
En estas notas se ha intentado establecer dos límites para establecer la magnitud del fenómeno en nuestro país. El primero es el reconocimiento general de que los casos de corrupción son aislados y no son generalizados, según opinión de personeros relevantes, lo que se ha ilustrado mostrando los niveles que alcanza en otros países y también, someramente, con el desarrollo del país en las últimas décadas. El otro límite es establecer que los escándalos que se denuncian en la prensa no necesariamente son denuncias probadas o casos concretos de corrupción, aunque tiene una aproximación, pero que pueden corresponder a la guerrilla política que se genera por las lucha por el poder.

Sin embargo, los casos de corrupción existen y son preocupantes. Es evidente que algunos de ellos forman parte de una larga tradición y ni siquiera se tiene conciencia clara de que configuran lo más importante del proceso de corrupción.

La corrupción más grave que existe es el nepotismo político y familiar. El nepotismo es la entrega ilegal de cargos y favores o sanciones, por razones de vínculos familiares o políticos y concuerda con la definición de corrupción administrativa presentada, ya que quien toma estas decisiones -un jefe específico o un partido- comete un acto ilegal e ilícito, obteniendo beneficios (lealtad, sumisión, compromiso y dependencia personal de los funcionarios que nombró, etc.) .

Es notorio que todos los personeros públicos relevantes, en el plano de las declaraciones, son partidarios del sistema de mérito, es decir que se ingrese, se progrese y se termine en una carrera civil fundada en el mérito objetivo de los funcionarios.

La garantía que se respeta casi totalmente es la estabilidad en el cargo. Por razones latas de explicar, habitualmente los que salen del servicio público lo hacen por decisión personal. En la práctica no hay despidos. Esto puede entenderse como corrupción si se reconoce que hay funcionarios que han faltado a sus deberes y por diversas razones humanitarias, de compadrazgo o nepotismo no son destituidos.

La parte más oculta del iceberg de la corrupción es el nepotismo más permanente, discreto y callado relativo al ingreso a la función pública.
El ingreso al sector público, como trabajador, excepcionalmente es resultado de concursos objetivos. Los concursos son el procedimiento excepcional para ingresar y en general, no hay ningún control efectivo sobre la objetividad, si es que ha habido concurso.

Los procedimientos habituales son la incorporación a contrata, sin necesidad de concurso de persona, que al cabo de algunos años y en virtud de diversas presiones son incorporados legalmente a las plantas. El otro procedimiento es el pago de honorarios, que se justifican plenamente para trabajos no habituales y de término definido, pero que ha sido usado y continúa siéndolo para contratar asesores y personal que a veces no tiene obligaciones específicas y no hay mecanismos para controlar su productividad.

Sin embargo, hay que señalar taxativamente que hoy en Chile hay dos Administraciones Públicas, una la tradicional, incorporada a las plantas o con contratos y otra, especialmente de técnicos y profesionales, que son los que llevan a su cargo un proceso modernizador y son cancelados con honorarios. Suprimir los honorarios significaría volver a una Administración Pública obsoleta. Pero ello no impide que haya un control efectivo de los servicios prestados a cambio de los honorarios pagados, el que actualmente no existe desde un punto de vista de gestión. Además, es perfectamente posible que una persona reciba honorarios en 2 o 3 servicios distintos, por el equivalente de varios cargos de jornada completa y no hay ningún control, aunque es muy sencillo llevar una base de datos en la Contraloría, con esta información y controlar estos excesos.

Además, unos 2000 cargos son de la confianza del Presidente de la República, lo que es totalmente legal, pero normalmente significa que quienes desempeñaban esos cargos, cuando dejan de tener la confianza presidencial, son trasladados a otras funciones y no implica su salida del servicio, de manera que permanecen en él sin haber ingresado por concurso (excepto en cargos significativos como jefes de servicios).

Hay disposiciones legales en el Estatuto Administrativo, que impiden que personas relacionadas por grados de parentesco próximos trabajen en una misma institución. El Código Orgánico de Tribunales establece que las personas emparentadas no pueden ser simultáneamente jueces en una misma Corte de Apelaciones o de la Corte Suprema. Sin embargo, no hay prohibición para que los jueces designen a parientes en otros cargos o posiciones. Así, por ejemplo, tres hijos de un juez de la Corte Suprema son notarios, los que se designan por concurso, resultando que casi el 80% de los notarios tienen parentesco con jueces. Algo parecido ocurre con los peritos judiciales.

En los casos mencionados no hay nepotismo, pues legalmente este fenómeno no tiene aplicación. En consecuencia, el nepotismo debe establecerse como una nueva figura delictiva para poder operar en su contra. Quizás es el más grave en nuestra Administración Pública y el más fácil de realizar, pues hasta existe el sistema de entrecruzamiento, en virtud del cual, por ejemplo, un alcalde le consigue trabajo a la esposa de otro alcalde y éste a la del otro, de tal manera que no existe la vinculación familiar en una Municipalidad específica.

Los bolsones potenciales de corrupción
En segundo lugar, hay focos de corrupción “natural” (lo que no significa que sean aceptables), que existen en casi todos los países. Ellos son:
las policías
los servicios de custodia de presos comunes
las aduanas
los tribunales de justicia
los encargados de fiscalizar (impuestos, leyes laborales, normas ambientales,contratos de obras, etc.).
los encargados de compras y licitaciones.
Los partidos políticos

La razón que se formen estos bolsones de corrupción es la directa vinculación que existe entre los delincuentes y los servidores públicos. Es evidente que estos delincuentes, permanentemente están tratando de sobornar a estos servidores públicos para poder operar impunemente y que en muchos países logran éxitos rotundos. Las grandes sumas que mueven los mafiosos de la droga, les permite establecer sobornos muy altos.

La Policía de Investigaciones no goza de una gran reputación en nuestra sociedad y en todas partes se escuchan denuncias que rara vez se formalizan. El ex Ministro Etchegaray declaró a la Televisión el 28 de julio de 1994, que en sus entrevistas a pobladores de barrios marginales, había recibido denuncias numerosas en contra de Investigaciones y Carabineros, que a juicio de los pobladores eran quienes protegían el tráfico de drogas en esos niveles.

El general Toro, ex director de Investigaciones, que trató de efectuar una limpieza en contra de oficiales que consideraba vinculados a la droga, fue sancionado drásticamente por los Tribunales. Fue combatido por otros motivos por toda la oposición. Finalmente debió renunciar.

El descubrimiento de que un Sub Comisario de Investigaciones estaba presumiblemente vinculado al tráfico de la droga en Calama, y que fue destituido, fue denunciado como un hecho excepcional que no comprometía a la institución, según declaró el Ministro del Interior de la época, Enrique Krauss (EL MERCURIO, 21-10-93). Algo parecido fue la explicación de un detective que tenía organizada una red de delincuentes en Puente Alto.
La competencia entre Carabineros e Investigaciones ha tenido una faceta positiva, que es el control mutuo que se ejercen.
El caso de los dos gendarmes que liberaron a un narcotraficante, también fue explicado como excepcional.

En Impuestos Internos está el caso de un funcionario coludido con el ex dueño de Loza Penco que cobraba falsas devoluciones millonarias de impuestos.

En Obras Públicas existe el método de “los cubos ajustables”, que permite modificar (siempre aumentar), los costos programados, ameritando errores en las estimaciones iniciales de los contratos. Esto se presta para manejos muy discutibles.

En los Juzgados de Policía Local ya es una institución el “sacarse el parte”, aunque pareciera que aquí no hay cobros de soborno sino compadrazgo.

Los casos específicos
EL MERCURIO del 30 de abril de 1994 presenta un resumen de los casos de corrupción que abarcan a la Refinería de Concón, Municipalidades, ONEMI, DIGEDER, Oficina del Retorno, etc.

Pero también, es posible, que haya que agregar otros: el caso de la Central de Abastecimientos del Servicio de Salud, del SERPLAC de la XII Región, etc.

El inventario, nunca estará completo pues hay que incorporar el nepotismo como práctica generalizada y la magnitud desconocida de los casos no descubiertos, pero que pueden ilustrase con el enriquecimiento súbito de algunas personas.

Finalmente, aunque no menos importante es la microcorrupción, que se menciona más adelante.

La corrupción chilensis y la cuasi corrupción
Es probable que la corrupción adquiera elementos propios de la idiosincrasia si ella existe de cada pueblo. La corrupción mexicana es descarada y abierta, muy franca. En Egipto, se exige a gritos el pago de propinas o coimas.

En Chile, es probable que exista una corrupción solapada y discreta, explicada y justificada, disfrazada de humanidad, presentada como un favor personal o un acto especial de simpatía. Una de estas formas es extraviar expedientes o documentos en archivos y argumentar que encontrarlos significaría trabajar sábado o domingo y aceptar no solicitar alguna cantidad de dinero por el sacrificio de buscarlos en esos días. Otra modalidad es indicar que el servicio previsional no tiene recursos para sacar copias de microfichas e insinuar, que si se compra este material es posible obtener los certificados oportunamente, por supuesto que el funcionario recibirá el dinero para comprar él mismo este material y así no molestar más al usuario. En el caso de compras hay empresas privadas o vendedores que entregan las tres cotizaciones que exige la ley, asegurándose la venta con algún premio al funcionario que interviene en la tramitación.

También, en el caso de inspectores municipales y de salud, parece que existen ciertas formas encubiertas de soborno, por ejemplo, el inspector declara que para obtener la autorización o permiso hay que hacer obras o transformaciones y “recomienda” a una empresa determinada, la que probablemente le cancelará una comisión por aportarle clientes. En otros casos, los procedimientos son tan engorrosos que los funcionarios “recomiendan” asesores, los que en los casos previsionales cobran porcentajes gigantescos, tales como el 50% del beneficio que se pueda percibir, otras veces, esto aparece totalmente legalizado en procesos, donde los abogados cobran esos porcentajes y no asumiendo legalmente ningún viso de corrupción.

Es posible que muchas órdenes de detención, que no correspondan a delitos graves, no se apliquen diligentemente, pues los afectados circulan libremente. Los agentes no encuentran a estas personas aunque estén en sus domicilios. La diligencia, evidentemente, puede disminuir si hay alguna contraprestación de los interesados.

Finalmente existe “la recomendación” o “el pituto” que permitirá al usuario obtener el servicio con un mínimo de molestias y demoras, en muchos casos, esto parece que no implica ningún soborno explícito, pero, naturalmente significa postergar a otros. Y establecer un sistema de favores, que significan compromisos a futuro.

La cultura hipócrita que mencionamos es la que considera corrupción blanca o corrupción de acuerdo a la ley a los cuatro fenómenos masivos de corrupción pública que existen en nuestro país:

– el nombramiento de los funcionarios públicos (¿Quién es nombrado por concurso?),
– el pago de horas extraordinarias (¿Dónde corresponden a horas necesarias y efectivamente realizadas?) ,
– el pago de honorarios (¿Cómo se justifican y controlan estos trabajos?), y;
– la horas grises (pluriempleo y superposición de las horas trabajadas). Este último tipo de corrupción caracterizó el proceso inicial de corrupción habido en México y Venezuela que desbocó en la situación actual de corrupción generalizada.

Cuatro prácticas masivas de corrupción.
El hecho especifico que muestra el nivel de corrupción masivo en Chile son cuatro prácticas perversas que difunden la corrupción a través de todo el aparato administrativo:

-Nombramiento o contrato de los funcionarios públicos sin seguir el sistema de mérito. A pesar de las disposiciones legales rigurosas, casi todos los funcionarios ingresan a la Administración Pública y Municipal a través de procedimientos informales y no se cumple con la Ley General de Bases de la Administración que señala que “para ingresar a la Administración del Estado se deberá cumplir con los requisitos generales que determine el respectivo estatuto” (Art. 13). Tanto el Estatuto Administrativo como el Estatuto de los Funcionarios Municipales establecen que el ingreso a la planta como titular se hará por concurso público (Art. 15, Estatuto de los Funcionarios Municipales).

El presidente de la ANEF, Raúl de la Puente reconoce esta situación: “Creo que un gran gran problema de corrupción es el tráfico de influencias, fenómeno que se produce en las contrataciones del personal, y ante el cual debemos tener una actitud vigilante, No obstante, creo que el dilema es más de fondo y no se eliminará con una o dos medidas: es un problema cultural que requiere de políticas de selección de personal transparentes” (De la Puente. 1998).

Este ingreso indebido es el procedimiento masivo de nombramiento y cuando hay concurso, se sabe anticipadamente que se dará preferencia a los funcionarios contratados. Naturalmente hay unas pocas excepciones, pero recurriendo a Aristóteles de nuevo, recordemos que “una golondrina no hace verano”.

– Pago de honorarios. El número de funcionarios pagados por este medio o a través de contrataciones (no nombramientos) es masivo. Lo grave de esta costumbre es que permite pagar sumas altas adicionales a funcionarios de planta o contratados (el nombre en el coa de esta corrupción administrativa es “la mochila”) bajo el pretexto de que los jefes y profesionales ganan bajas remuneraciones. También sirve para pagar favores políticos y no requiere la realización de ningún trabajo. En 1995 se gastaron 33 millones de dólares en asesorías externas, al año siguiente subieron a 45 millones de dólares (Sociedad Nacional de Minería y SOFOFA, 1995).

– Pago de horas extraordinarias y viáticos. Se utilizan habitualmente para mejorar las remuneraciones de los funcionarios y no corresponde efectivamente a trabajos adicionales. Los viáticos aumentaron un 13.1% entre 1995 y 1996, las horas extraordinarias alcanzaron a 11.779.000 en 1996 (Sociedad Nacional de Minería y SOFOFA, 1995).

Estas expresiones de corrupción se confunden con costumbres administrativas y a pesar de ser masivas, afectan a cientos de miles de casos, parecen ser desconocidas por la Contraloría. El Consejo Episcopal Latinoamericano CELAM ha declarado que “son puntos claves para prevenir la corrupción de los funcionarios, un sistema objetivo de reclutamiento… carrera funcionaria”…, etc.(CELAM, 1997).

Si consideramos estas cuatro corrupciones- disfrazadas de costumbres- la corrupción es masiva en nuestro país. Esto sin cuestionar en absoluto los nombramientos en “cargos de la confianza del Presidente de la República” que están excluidos de los procedimientos normales.

Este sistema hipócrita, avalado por la revisión formal que hace la Contraloría, explica que la hipocresía sea el principio más general de nuestra administración: Basta cumplir con la forma, el fondo no interesa.

El Dr. Vacareza, ex director del Hospital Salvador, describió el caso de un funcionario que robaba placas radiográficas (que contienen plata) y fue sorprendido in fraganti. Para destituirlo, los trámites demoraron cuatro años.

-No pago de multas.
Finalmente otra forma blanca de corrupción es la institución nacional de no pagar las multas y partes. Este no pago afecta a las Superintendencias, el INP, las municipalidades, la Tesorería General de la República, la Dirección del Trabajo, los servicios de salud, el SERVIU, el INDAP, etc. La expresión más conocida de esta corrupción masiva es la institución nacional de “sacarse el parte”. Consiste en evitar el pago de multas por infracciones a la ley del tránsito, ello se consigue teniendo “un pituto”, un funcionario ubicado en un punto estratégico del sistema de control del tránsito, ya sea en el servicio de Carabineros, en la Municipalidad respectiva o en el Juzgado de Policía Local, este funcionario consigue anular el parte y la multa no se hace efectiva y aunque habitualmente no hay pago contractual por este servicio, genera compromisos a posteriori. El Ministerio de Transportes estima que el 42% de las multas se evita de esta forma, lo que significa que estas sanciones carecen de efectividad y son un factor de que los accidentes del tránsito sean la principal causa de muerte de Chile, ya que la normativa es desbordada permanentemente.

Estas formas de corrupción provienen de hace décadas y forman parte de lo más venerado de la cultura administrativa y hace de que Chile sea el país del nepotismo, amiguismo y compadrazgo. La corrupción es mucho más de lo que parece.

Las horas grises.
La corrupción masiva es la realización de clases por parte de funcionarios públicos. A pesar de que el Estatuto Administrativo es taxativo al respecto, señalando que son compatibles hasta doce horas de clase durante el horario del funcionario, siempre que estas horas se reemplacen. En toda la Administración existe la costumbre por parte de los funcionarios profesionales el hacer clases en liceos, institutos profesionales y universidades durante las horas de trabajo, sin proceder jamás a su reemplazo. Si así ocurriera, los servicios públicos deberían estar abiertos dos o tres horas diarias adicionalmente. Como todos sabemos, eso no ocurre.

Las horas grises es la típica corrupción de los jefes y profesionales en la Administración Pública y consiste en tener varios empleos simultáneos, generalmente un cargo de horario completo en un servicio público y otros de horarios parciales (horas de clases en las universidades y otros centros de educación o asesorías). Hay casos de funcionarios que tiene un horario completo en el sector público y un cargo en sector privado de iguales características. El Estatuto Administrativo contempla como compatible el desempeñar un cargo docente de hasta un máximo de 12 horas semanales, excusa que emplean todos los funcionarios que realizan esta superposición de horas. Sin embargo olvidan que, textualmente, el mismo Estatuto señala que “esta compatibilidad no libera al funcionario de las obligaciones propias de su cargo, debiendo prolongar su jornada para compensar las horas que no haya trabajado”.

Si esta disposición se cumpliera, los servicios públicos deberían funcionar varias horas adicionales cada día, pero es evidente que nadie (o casi nadie) reemplaza las horas utilizadas en clases y asesorías. Esta corrupción está generalizada en todos los servicios públicos, incluyendo evidentemente, a los encargados del control.

Decencia y docencia.
La expansión del sector universitario, que ya alcanza al 33 % de la cohorte de jóvenes que están en edad de estudiar en la enseñanza superior y que se manifiesta en la existencia de 67 universidades y numerosos Institutos profesionales ha generado una fuerte demanda de docentes.

En el sector público trabaja un gran número de profesionales expertos en diversas disciplinas, muchos de ellos trabajan en investigación y docencia, por este motivo y ante la mencionada demanda, muchos de ellos encuentran una segunda, tercera o cuarta ocupación que desempeñan simultáneamente con el servicio público. Es el fenómeno del pluriempleo, que significa que estos profesionales corren de uno a otro puesto para cumplir o aparentar cumplir las obligaciones de estos cargos superpuestos que significan mejores ingresos y más altos niveles de stress.

Esta relación es muy conveniente para las universidades, ya que de esta manera pueden tener personal de alto nivel para dictar docencia y remunerarlos simplemente por hora de clase realizada.

Esta es una subvención indirecta que el Estado brinda a las universidades públicas y privadas, ya que éstas no requerirán de contrataciones por jornada completa y contaran con personal capacitado.

Docencia sobrepuesta.
Esta costumbre, de hacer docencia sobrepuesta al trabajo regular, se justifica habitualmente con la explicación de que las remuneraciones son muy bajas y hay que buscar ingresos adicionales. Hay oportunidades que hasta las autoridades del Servicio comparten este criterio y al contratar a algún profesional le reconocen (verbalmente) el derecho a dictar clases durante la jornada de trabajo “para mejorar las bajas remuneraciones”.

Casi es una costumbre generalizada de que los jefes gocen de esta liberalidad, pueden hacer clases sin cumplir con las disposiciones del Estatuto Administrativo, ya que habitualmente nadie controla sus horarios.

La exageración del sistema.
Esta situación inconfortable muestra a los jefes y profesionales, corriendo de una a otra universidad y pasando fugazmente por sus puesto en la Administración Pública, para certificar de que todavía existen. Estos jefes y profesionales, quienes en la teoría administrativa son los líderes y ejemplos de compromiso con el servicio, son los eternos ausentes que están duplicando o triplicando sus ingresos, mientras el resto de los funcionarios debe cumplir los horarios y alcanzar los objetivos propuestos.

Esta negación de liderazgo genera una relación de complicidad con los subordinados, para ganar la comprensión de éstos, los jefes normalmente son muy comprensivos y generosos, especialmente en otorgar permisos fuera de la institución del “día administrativo”, tal como dos o tres horas de permiso para alguna diligencia personal. De esta manera la ausencia de los jefes se multiplica con la ausencia de los subordinados.

El sistema se exagera más aún cuando, estos funcionarios profesores o profesores funcionarios realizan todas las tareas docentes previas y posteriores a la clase en su oficina: corrigen pruebas, preparan pruebas, preparan las clases, estudian los manuales y hasta entrevistan o someten a interrogaciones a alumnos que no han cumplidos sus tareas estudiantiles en los plazos normales. Ahora se ha presentado otra modalidad que se realiza en la oficina, preparan las transparencias que se usarán en clases en el horario de trabajo de su servicio, con los equipos del servicio y hasta con los materiales del servicio. También supervisan las práctica o las tesis, desde sus servicios, recibiendo a los alumnos en sus oficinas en las horas laborales.

La defensa de los funcionarios docentes.
Cuando se les consulta a estos funcionarios sobre su proceder, las respuestas y justificaciones constituyen una avalancha impresionante:

-los sueldos son miserables y hay que mejorarlos con las horas de clases.
-la docencia es una actividad muy digna.
-si ellos no hicieran las clases, el sistema universitario se paralizaría.
-son personas de gran capacidad, que pueden realizar las funciones del servicio en pocas horas, por lo cual les quedan muchas horas libres.
-son personas capaces de organizar tan bien las cosas que funcionan perfectamente durante sus ausencias.
-finalmente argumentan de que los jefes también lo hacen (siempre hay funcionarios de nivel más alto que lo hacen, incluyendo a ministros).

Las universidades, según estos funcionarios, se benefician de contar con personas expertas en materias, generalmente muy especializadas, sin tener que recurrir a crear cargos de jornada completa.

Sin embargo, el valor de esa especialidad queda en un plano de mucha discusión cuando su aporte implica necesariamente una práctica reñida con la más elemental Ética pública y se cumple con apresuramiento, tratando de reducir la hora de clase al máximo para cumplir en sus otros cargos, llegando atrasado a clases y retirándose antes de la hora de término.

El servicio público.
El Estatuto Administrativo chileno establece que las funciones del cargo deben desempeñarse en forma regular y continua, realizando las labores con esmero y cumpliendo la jornada de trabajo. Agrega que los funcionarios no deben ejecutar actividades, ocupar tiempo de la jornada de trabajo o utilizar personal, material o información para fines ajenos a la institución.

En forma más convincente y escueta el código de Ética de los trabajadores del servicio federal de los Estados Unidos dice: “Cualquier persona que trabaje para el gobierno deberá cumplir la jornada laboral para merecer un día completo de paga; poner todo su esfuerzo y su mente en el desempeño de los deberes.”

Para el tratadista español, Jaime Rodríguez-Arana la Ética pública tiene su idea central en el concepto de servicio y la corrupción más grave que acecha a la Administración es “el ambiente de incompetencia o mediocridad de quien no es consciente del elevado valor del servicio público, cualquiera sea el puesto que se ocupe en la maquinaria administrativa” (Rodríguez-Arana, 1993). Sin duda, aquel funcionario que dedica el tiempo del servicio a sus negocios personales es el más mediocre e incompetente porque no tiene ni un ápice de conciencia del valor del servicio público.

Una proposición.
Esta visión de los funcionarios públicos que descuidan su función de servidores públicos para dedicarse a negocios personales –como la docencia- puede parecer muy negativa si no se presenta alguna solución. La solución es obvia pero estremecerá a todo el servicio público.

Puede comenzar en la Contraloría General de la República, a quien le compete eliminar este tipo de corrupción. La Contraloría fue y debe seguir siendo el servicio ejemplar donde los principios del servicio público se aplican integralmente. En este servicio se debe solicitar a todos los funcionarios un detalle de las horas de clases o similares que realizan. indicando los horarios y las instituciones a las que prestan estos servicios y los cargos que allí tienen y comparar esta información con las horas de “prolongación” o reemplazo que establece el artículo 82 del Estatuto Administrativo.

Creemos que este mero hecho, especialmente si no se excluye de ella a los jefes de la Contraloría, provocará una gran sorpresa.

La segunda medida, es solicitar a las universidades e institutos profesionales el nombre, horas y cargos de los funcionarios de la Contraloría que dictan clases o realizan actividades docentes. Esta medida será rechazada aduciendo que la Contraloría no tiene atribuciones para hacer esto. Creemos que la Contraloría, como cualquiera persona, puede solicitar, lo que no significa que pueda exigir. La información así lograda puede compararse con la información obtenida según el procedimiento anterior. Quizás las sorpresas sean mayores.

Una vez que la Contraloría haya cumplido con este ritual purificador, puede repetirlo en los servicios públicos y entonces las sorpresas serán mayúsculas. Será una política muy mal recibida, especialmente por las jefaturas, pero es allí donde comienza la tarea de recuperar al servicio para el servicio público.

Estas cuatro corrupciones masivas son ignoradas por toda la institucionalidad y la Contraloría no se ha percatado de que existen. Si estos casos que suman miles de millones de pesos de recursos públicos usados sin respeto a los principios de la Ética pública se incluyeran en el mencionado índice, Chile estaría fuera del ranking de Transparency International.

Adicionalmente, los casos de corrupción descubiertos y denunciados, son sometidos a procesos o investigaciones interminables, lo que permite que sean olvidados por la opinión pública. Simultáneamente hay casos paradigmáticos, como el de la Casa de Moneda, que ha sido denunciado por un Diputado de la República, por las asociaciones sindicales correspondientes y hasta verificado en los informes de los inspectores de la Contraloría y sin embargo, no se toma ninguna medida seria. La dirección de este servicio tiene una política de relaciones públicas consistente en donar medallas de oro de alto valor a ministros, inspectores de la Contraloría y altos dignatarios. Obviamente el oro es del Fisco, aunque se argumente de que es oro “sobrante” del proceso de fundición.

El Contralor General de la República, en declaraciones publicadas por EL MERCURIO del 21 de marzo de 1999 reconoce que la Contraloría esté viviendo una profunda crisis y desarrolla una serie de medidas para enfrentar esta situación. Es la primera vez que hay un reconocimiento explícito y es de esperar que sea un cambio en el control ritual formal y vacío que hasta ahora ha caracterizado a las Contralorías autónomas y sin poder de América Latina, que han fracasado en su combate en contra de la corrupción, ya que América Latina es el paraíso de la corrupción administrativa. En el año 2000 el Contralor visitó al nuevo Presidente de la República y se acordó que se respaldaría la acción de la Contraloría dotándola de más recursos.

No hay que conformarse con la mediocridad como meta de la Ética pública. ¿Acaso no existe la posibilidad de sacarse un siete (o un diez) en esta materia, como lo hace Dinamarca?

La Ética pública debe alcanzarse derrotando la cultura hipócrita como justificación y la mediocridad como objetivo.

El escándalo no es corrupción.
Siempre se ha destacado el rol de la prensa en contra de la corrupción. En efecto, los procesos en su contra, surgen de campañas que conmueven a la opinión pública sobre los niveles existentes. La libertad de prensa es entonces la garantía fundamental en contra de la corrupción y hay que garantizarla para que pueda jugar este rol. Sin embargo hay que distinguir lo que es denuncia, de los casos probados de corrupción. Normalmente ésta se descubre por las denuncias, pero hay casos en que las denuncias no tienen correspondencia con la realidad y pueden ser simples campañas políticas maliciosas.
En estas condiciones, es muy fácil confundir la denuncia, con la existencia efectiva de actos de corrupción y en esto caen hasta quienes intentan analizar el fenómeno académicamente (Rehren, 1994).
En última instancia, dicha confusión surge porque no se distingue el concepto de Estado del de gobierno. Al intentar combatir al gobierno se puede terminar destruyendo el Estado.
La información de prensa es noticia, esto significa que existe mientras interesa, lo escandaloso interesa, pero es imposible mantenerlo permanentemente en primera página, de manera que la denuncia de la corrupción acaparará los titulares, pero la sentencia judicial si existe varios años después ya no tendrá el carácter de noticia.
De esta manera, la prensa en general solo cumple un rol de denuncia de posibles casos, pero es incapaz de hacer un seguimiento hasta el final, por lo menos en la tradición periodística chilena.
En cualquier caso la libertad de prensa es el mejor dique para impedir la difusión de la corrupción, sin ella, ésta parece no tener límites.
El caso CODELCO.
Es el mayor fraude de la historia de Chile. Una persona, con la complicidad de escasos individuos, logró que CODELCO perdiera una suma no precisada, entre 60 y 200 millones de dólares.

El escándalo de CODELCO se puede ver desde una perspectiva de la acción individual, de una red de intereses ocultos, de un conjunto de ineficiencias en diversos niveles o de una estructura en la que la información y el control son totalmente minimizados.

Podría ser un inmenso error o un inmenso fraude. En cualquier caso, ineficiencia o corrupción producen resultados iguales y se esconden en una concepción administrativa específica. Las investigaciones judiciales han demostrado, sin ninguna duda, que se trató de un acto de corrupción.

CODELCO no es un caso aislado, pero el más cuantioso. Es el resultado de una concepción iluminista de la administración que exalta la libertad y la audacia, como las virtudes del administrador. Que repudia y rechaza cualquier control. En última instancia concibe el mundo administrativo como un campo de lucha y aventura en el cual se pueden tener grandes éxitos en función de las decisiones adecuadas en la oportunidad debida. El riesgo de fracaso existe, pero no parece ser importante ante la posibilidad de grandes logros, especialmente cuando no hay riesgos en el patrimonio personal. En esta visión de la administración los principios éticos no existen, el derecho es un mero obstáculo, reflejo de concepciones estatistas.

Los inspiradores de esta tendencia voluntarista e iluminista se apropian del modernismo y declaran obsoletos, a los enfoques actuales como el funcionalismo, el enfoque sistémico y el estructuralismo, Para ellos el relativismo es la modernidad y parten del supuesto de que las concepciones tradicionales generan un comportamiento determinista que sólo se modifica por pequeños cambios. Lo que hay que impulsar es el comportamiento voluntarista, en el que los ejecutivos pueden elegir su comportamiento y las organizaciones se socializan y estructuran para servir las opciones propiciadas por los que tienen el poder factual logrando los grandes cambios.

En la práctica estas tendencias son las que minimizan el control y lo ven como un obstáculo a la acción inteligente de esos iluminados que son los ejecutivos.

El caso de CIODELCO es paradigmático, por más de 10 años se ha negado a estregar información sobre los sueldos que paga a sus ejecutivos, a pesar de que la información ha sido requerida por la Cámara de Diputados. Sólo en octubr del año 2000 entregó alguna información sobre las indemnizaciones cuando el Presidente de la República ordenó que todas las empresas del Estado debían dar esta información, sin embargo, la información entregada fue parcial, fragmentaria e insignificante, aduciendo la necesidad de mantener en secreto estos datos en atención al mandato superior del mercado que exige secreto en este aspecto. El resultado es que en el sector público el mercado manda más que el Presidente de la República.

En las ferias internacionales que se realizan en Santiago, se encuentran expositores de estas ideas innovadoras y algunos profesionales chilenos las repiten en las universidades.

Los aventureros iluminados
Juan Pablo Dávila, es un ejemplo de esos iluminados- y sin duda hay otros muchos en CODELCO y en la Administración Pública y en las empresas privadas. Sin consideración ética ni prudencia alguna, juegan con la riqueza pública o ajena como si actuaran en la bolsa en representación de un magnate que especula en ella.

Lo increíble en el fanatismo de estos iluminados es su absoluto desprecio por los hechos. Juan Pablo Dávila, después del estruendoso desastre al que llevó a su empresa, declaraba a la prensa que era un “ser normal” sin sentir ninguna culpa por sus errores y recalcando una y otra vez que era un profesional excelente, reconocido no solamente en Chile sino también en el extranjero. Y esto lo decía cuando había producido la pérdida más grande que haya debido soportar una empresa estatal chilena en toda la historia del país.

Dentro de su concepción iluminista, sostenida además por otros ejecutivos de CODELCO, está el orgullo de que ellos no son funcionarios públicos y que no tienen responsabilidad especial por sus actos. Probablemente no habrían entendido nada si alguien les hubiera preguntado si eran servidores públicos. En sus visiones de ejecutivos, con increíbles ingresos, que además cobran indemnizaciones, después de las pérdidas que provocaron, constituyen la clara prueba de que los Chicago Boys, que llevaron al quiebre del sistema bancario en su oportunidad, tienen sus herederos y que sus concepciones siguen vivas, no sólo en la administración privada -como ocurrió con la constructora Ovalle- sino que han adquirido posiciones de privilegio en el sector público y que están provocando un daño inmenso, como lo demuestran los resultados de las empresas públicas en el año 1995.

Dávila es la copia fiel de un personaje de la novela de Fontaine Talavera, “Oir su voz”, que era un operador financiero que cae en similares aventuras y lo descrito en la novela de Sergio GarcíaValdés, “Caen los gorriones”.

Recuperar la prudencia acompañada de Ética y técnica.
Ante la ocurrencia de estos hechos, es conveniente retroceder a la Edad Media y recordar que cuando Santo Tomás de Aquino fue consultado respecto de quien debía administrar el monasterio y le propusieron al más audaz y arriesgado de los monjes, respondió que ése estaba bien para dirigir la guerra y sólo recomendó para el cargo de administrador al más prudente y ordenado de los monjes.

Naturalmente que el consejo de Santo Tomás sigue teniendo vigencia, si junto a la prudencia está la técnica y la Ética como fundamentos en la acción administrativa del Estado.

La preocupación existe en muchos ámbitos porque en la Administración Pública, algunos líderes hacen todo lo posible para aparentar el éxito que muchas veces no obtienen y lanzan sus baterías cargadas de encono en contra del control, los sistemas de información, las normas legales, los principio éticos, etc., que muchas veces son su excusa por sus fracasos, ya que no hay espacio para la creatividad, el riesgo y la aventura que su voluntarismo exige.

3.25 Sistemas abiertos y cerrados. La influencia del medio.

Al estudiar el fenómeno de la corrupción, se llega a la conclusión que es una lacra o enfermedad de los servicios públicos, o de manera más general, del poder político. Sin embargo no es posible quedarse dentro del sistema del Estado o del micro sistema del servicio público. La relación con la comunidad es lo normal. La influencia de ella (en término de valores) es inevitable y para enfrentar los efectos de la corrupción hay que tratar de obtener la participación de los usuarios y de la comunidad toda para enfrentarla. Esto no es fácil y a veces imposible. Piénsese en el caso de la corrupción en una Embajada de Chile, resulta patético pensar en el aporte de los usuarios ¿Quienes son los usuarios? En el caso de un policlínico es mucho más fácil determinar quienes son los usuarios, pero no es fácil su participación.

Esta situación no debe inhibir la necesidad de enfrentar el problema y de recurrir sólo a algunos de los agentes: jefes y funcionarios. Pero hay que lograr la participación.

3.26. La lucha en contra de la corrupción. El árbol de problemas

Para enfrentar el problema de la corrupción y definir las estrategias a usar conviene emplear algunas técnicas grupales tales como la “tormenta de ideas”, para lograr la participación de los intersados y permitir que ayuden a definir el problema o bien usar el árbol de problemas, ambos de carácter participativo, muy útil para los que están trabajando en la planificación estratégica a nivel local (Guevara y Borge, 1996).

El hecho de que los conceptos base de la formulación de un plan se refieran a la demanda de la sociedad define su orientación democrática al decir, “desde la perspectiva de la comunidad, desde la comunidad organizada”, lo que se está reafirmado es la necesaria participación de la población o comunidad en el proceso, el que claramente se puede entender como un procesos de modernización, por el uso de la planificación estratégica, los indicadores de gestión (sistema de control estratégico de gestión). El establecimiento del taller de Diagnóstico Participativo y el Taller Técnico de Planificación y su validación por los funcionarios responsables, pretende resolver el conflicto entre participación y técnica, lo que parece una excelente solución a las contradicciones entre burocracia y comunidad. La utilización de gráficos de este tipo es muy sencillo para aplicarlos al análisis de la corrupción:

Gráfico Nº 4

El árbol de problemas

 


Los gráficos utilizados tienen la triple virtud de facilitar la comprensión de los procesos y dinámicas, establecer en forma clara relaciones complejas y, especialmente, reducir el texto explicativo, sin caer en la excesiva simplificación de otros manuales. En estos gráficos se pueden apreciar dos o tres procesos o aspectos de procesos, por ejemplo, actores que intervienen, etapas y efectos en la sociedad, de manera que tres líneas simultáneas de un proceso son entendidas con gran facilidad. En otros gráficos, cuatro símbolos específicos definen las condiciones, los actores del procesos, las actividades del proceso y los eventos públicos. El uso de flujogramas de procesos de Harrington y árboles de problemas, todos ellos muy útiles para explicar gráficamente, permiten la participación consciente. Los árboles de problema (causa-efecto) devienen en árboles de medios-fines al ser analizados en los Talleres Técnicos de Planificación.

Este proceso culmina con la conversión de los árboles de problemas en árboles de objetivos, transformando la secuencia causas-efectos en secuencias medios-fines, como en el ejemplo parcial siguiente:

Efecto: Epidemias
El problema: Desabastecimiento de agua
Causas: Mal estado de la red (del agua potable)

Fines: Mejora la salubridad
La solución: Ha mejorado el abastecimiento de agua
Medios: La alcaldía crea unidad responsable del servicio de agua

La gestión es práctica y precisa, llega a detallar las responsabilidades de los funcionarios encargados de los aspectos técnicos y logísticos, incluyendo los locales donde se harán las reuniones, la organización de las reuniones y la forma de realizar los talleres establecidos para hacer efectiva la participación.

Las secuencias medios-fines son las que se transforman en programas : Ej. “Programa de Mejoramiento del Abastecimiento de Agua”, el que será tratado como proyecto, utilizando una matriz de planificación de proyecto. Las actividades del proyecto son “acciones escalonadas que conducen al logro de los resultados”. Los indicadores son “instrumentos de observación y seguimiento de las variables en que se expresa…” el plan (Guevara y Borge, 1996).

Este ejemplo permite utilizar esta sencilla metodología para analizar el problema de la corrupción y diseñar estrategias para combatirla.

3.26.1- Estrategias globales
El concepto de estrategia tiene amplo uso en la Administración, especialmente en la planificación, que ahora se denomina “estratégica”. El uso de este concepto ha contribuido a difuminarlo y ahora se le atribuyen muchas clases de contenidos. Para estos efectos se volverá al origen militar del concepto. La estrategia define las grandes líneas que guiarán la acción de un ejército en una campaña. Por ejemplo:

Movilización masiva y cargas de infantería y caballería (Napoleón).
Infiltración y guerrillas difíciles de enfrentar regularmente (Viet Nam).
Guerra de desgaste eludiendo enfrentamientos decisivos apoyándose en el factor climático (Kutuzov).
Guerra de baja intensidad, apoyo a grupos locales sin comprometer masivamente a fuerzas regulares (Estados Unidos en Centroamérica).
De frente combate el chileno (general Manuel Baquedano).
Ataque masivo y relámpago de fuerzas blindadas y mecanizadas (Blitzkrieg alemán).
Guerra de trincheras con poca movilidad y grandes masas de soldados (guerra del 14).

Estas concepciones militares han llegado al campo político y se utilizan con frecuencia (para algunos, la política es la guerra por otros medios):
La gran marcha. Convencer y lograr apoyo popular paulatinamente, desplazándose a las zonas más seguras (la larga marcha de Mao Tse Tung).
Revolución. Asalto al poder. (bolcheviques en la revolución rusa).
Reformismo.Ganar posiciones sociales (socialdemócratas).

Según los militares, la estrategia es una maniobra destinada a ganar libertad de acción. La administración incorpora el concepto de estrategia porque estamos en tiempos tormentosos y vertiginosos y porque se enfatiza lo conflictivo de los problemas. El fracaso de la planificación normativa obliga a pensar en la Planificación Estratégica. (Testa, 1989).

Gran parte de estas experiencias militares, políticas y administrativas podrían emplearse en la lucha en contra de la corrupción. En primer lugar concebirla como una guerra ofensiva, reprimiendo y castigando violentamente a los corruptos (cortando las cabezas como se hace actualmente en China). Otra forma es pensar en utilizar instrumentos que convenzan a la población y la hagan participar en la lucha en contra de la corrupción creando una cultura nacional reacia a este cáncer social. Otro enfoque es utilizar como instrumento a la ley y hacer buenas leyes para combatirla, Otra estrategia puede ser esenciamente administrativa dándole importancia fundamental a la cultura organizacional y a las técnicas de control. Esta es la estrategia que se desarrollara aquí.

Sin embargo, es necesario comentar otra estrategia racional: la estrategia global, Esta estrategia aparece como la más racional y expresa que para resolver el problema hay que actuar sobre todas sus causas y con una perspectiva de largo plazo. Generalmente comienza con una definición de programas de Ética que se aplicarán en la educación y permitiran cambiar la manera de pensar de las nuevas generaciones, simultáneamente se empiezan a dictar nuevas leyes de probidad y se fortalecen las normas represivas para sancionar a los corruptos: Finalmente se fortalecen las contralorías y los mecanismos de control.

Generalmente este es el discurso de los gobiernos que surgen después de un largo proceso de corrupción generalizado. Se ha aplicado en México, Colombia, Venezuela y Perú. Hasta ahora ha sido meramente discursivo y no ha arrojado frutos concretos. Poco a poco se ha ido diluyendo en generalidades y retórica. Probablemente el fracaso de estas estrategias es que se ha intentado abarcar todo y no se ha logrado focalizar nada.

3.26.2- Estrategia legal
La estrategia legal, le otorga a la ley el carácter de sanalotodo. Buenas leyes resolverán los grandes problemas. America Latina está llena de leyes que pretenden resolver el problema. Winston Churchill decía: “A grandes problemas, grandes soluciones”, en Chile se traduce así: “A grandes problemas, grandes leyes”, lo que muestra una cultura formal y legalista. En Chile se ha seguido esta orientación y la expresión máxima es la ley de probidad y transparencia dictada en 1999. Esta ley es un fracaso total, como se argumenta más adelante.

3.26.3- La estrategia del gobierno .
El gobierno del presidente Frei, con un enfoque legalista intentó frenar la corrupción bajo el supuesto de que ésta era poco significativa, dado que Transparency International calificaba muy bien a Chile, como se explicó antes. Este enfoque comenzó con el principio de la participación y se constituyó la Comisión de Ética Pública que propuso 43 medidas.

Esta Comisión, creada por decreto Presidencial, con representantes de los organismos implicados Poder Judicial, Contraloría General de la República, Senado, Cámara de Diputados, etc. y de los partidos políticos de oposición y gobierno- es una iniciativa que intenta resolver o enfrentar la corrupción a través de una política de consenso y plantea una estrategia diferente a la que aquí se propicia. El informe que presentó esa Comisión, adolece del grave defecto de ser un conjunto inmenso no sólo de 43 medidas como se le ha identificado de transformaciones que van desde la Constitución, el Poder Judicial, los partidos Políticos, el Parlamento, la creación de nuevas servicios y dependencias en el sector público, modificaciones del Código Penal, establecimiento de sistemas electrónicos de control, incorporación de la Ética a en los programas escolares, nuevas leyes municipales, auditorías privadas, nuevas leyes de contratos y licitaciones del Estado, nuevos sistemas de información en los servicios públicos, hasta más dotaciones de personal y mejoramiento de las remuneraciones de los trabajadores del Estado. En segundo lugar estas medidas constituyen una batería de reformas sin ninguna programación ni coordinación entre sí y parece una tarea gigantesca darles coherencia. Estas medidas, si bien podrían considerarse dentro de los logros de la política de consenso, no significa que hay un consenso preciso para hacer las reformas legales y presupuestarias que implican, aunque los presidentes de los dos principales partidos opositores prometieron su apoyo, pues son de tal envergadura, que si se aplicaran, exigirían, además, una reforma tributaria para financiarla. Finalmente esta ley resultó totalmente tergiversada en el Senado y creó las condiciones para legitimar la corrupción en Chile.

El temor que surge frente a estas soluciones globales es su operatividad. Es imprescindible que haya una discusión y un pronunciamiento nacional, pero además debe existir una programación operativa de cómo, cuándo, con qué se harán estas transformaciones.

Una debilidad evidente de esta Comisión fue la ausencia de una efectiva participación de sectores interesados vitalmente en el tema, como son los trabajadores del Sector Público, los Colegios Profesionales, las universidades y la prensa.

En los últimos años, ha ocurrido repetidas veces un proceso de discusión y propuestas sobre grandes problemas nacionales y en definitiva no ha habido la necesaria operatividad. Basta recordar los temas de modernización del Estado, delincuencia, sida, familia (divorcio, aborto, etc). Estos procesos son como aluviones que conmueven la opinión pública, pero cubren los problemas anteriores que quedan sin solución. Aunque es necesario reconocer que en otros casos se vislumbran otras actitudes, como es en el tema de la pobreza.

Ley de Probidad, Transparencia y Responsabilidad: un consenso contradictorio y amenaza a la probidad
Como se ha señalado, el 5 de abril de 1994, el presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, llamó a la constitución de la Comisión Nacional de Etica Pública. De esta manera se convocaba a la sociedad civil para que colaborara con el gobierno en un objetivo de carácter nacional: desarrollar y fortalecer la probidad pública. Esta Comisión pluralista elaboró un Informe titulado Ética pública: probidad y transparencia al servicio de los ciudadanos en el que se presentó una definición de lo que se entendía por corrupción, se elaboró un diagnóstico de la corrupción en nuestro país y una estrategia para combatirla basada en la prevención, las que fueron formalizadas en proyectos de ley que se enviaron al parlamento presumiendo que como era un tema de interés general, se lograría un apoyo general y una rápida aprobación. Grave error, pasaron cinco años, para lograr que el Parlamento aprobara el proyecto presentado por el Ejecutivo pero con profundas modificaciones, lo que finalmente, el 3 de junio de 1999 se envió como proyecto de ley aprobado al Presidente de la República, pero quedaba pendiente la decisión del Presidente de la República y otros trámites para saber si este proyecto de ley sobre probidad administrativa de los órganos del Estado, finalmente se promulgó en diciembre de 1999 y como contenía numerosos errores y contradicciones denunciados por la ANEF y académicos, no se hizo ninguna ceremonia de promulgación y se prometió hacer arreglos imprescindibles. La intención clara del gobierno es que esta ley no provocara un escándalo y se públicó en el Diario Oficial al día siguiente de las elecciones presidenciales, eliminando hasta la ceremonia oficial para que pasara desapercibida.

No sólo es desesperante la lentitud medieval del Parlamento para discutir y aprobar leyes importantes, sino que lo preocupante es la técnica legislativa agregativa, por la cual se fueron pegando a este proyecto una gran cantidad de disposiciones que terminaron en un texto incoherente y contradictorio y que afectan desde la Constitución hasta aspectos fundamentales de la Ley Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, la Ley del Estatuto Administrativo y la Ley del Estatuto de los Funcionarios Municipales. Algunas de estas disposiciones están muy lejos del campo específico de la ética pública.

La tradición chilena de Ética Pública estaba plasmada en las disposiciones del Estatuto Administrativo y en el Estatuto de los funcionarios Municipales, allí se establece uno de los pilares de esta tradición: los funcionarios públicos no pueden “solicitar, hacerse prometer o aceptar, en razón del cargo o función, para sí o para terceros, donativos, ventajas o privilegios de cualquier naturaleza”.

Esta disposición es la barrera legal a las presiones permanentes de algunos funcionarios y usuarios que pretenden institucionalizar la coima o soborno, cada vez más común en nuestra Administración Pública.

Sin embargo, con un fariseísmo extremo, esta misma disposición se mantiene en el proyecto, pero a continuación se ha agregado otra totalmente contradictoria que prácticamente la anula y que oficializa la corrupción. Ella dice: “ Exceptúanse de esta disposición los donativos oficiales y protocolares, y aquellos que autoriza la costumbre como manifestaciones de cortesía y buena educación”.

Primero se levanta un principio justo probado en la practica administrativa y a continuación se le anula, abriendo cuatro gigantescas fisuras, ya que ahora se pueden recibir regalos o donativos, siempre que sean oficiales, protocolares, manifestaciones de cortesía o manifestaciones de educación. Estas cuatro brechas destruyen totalmente la barrera legal que impedía la generalización de la coima. Ahora ésta puede asumir cualquiera de las cuatro justificaciones. Además, para reforzar la ética relativa, agrega como justificación la costumbre, con lo cual no quedaría ni un ápice de la barrera legal que existía antaño.

La inmensidad de este daño, que ha sido advertido oportunamente por la ANEF y otras organizaciones de los funcionarios públicos y por académicos interesados en el tema, no fue considerada en absoluto por los fabricantes de esta ley.

En Brasil, Colombia, Venezuela, Paraguay y Argentina, por ejemplo, la coima está institucionalizada, precisamente por las mismas razones. De manera que ahora tenemos el mismo esquema que en los países más corruptos de América Latina.

Muchos actos cuestionados por la sociedad, pasan a ser absolutamente legítimos. Las donaciones de caballos que recibía un Ministro de la Vivienda, pueden entenderse, de acuerdo a la nueva legalidad, como regalos protocolares; la reventa de entradas que realizaba un funcionario de DIGEDER quedan dentro de actos avalados por la costumbre; la donación de medallas de oro con metal de propiedad del Fisco que realiza el Director de la Casa de Moneda, podría entenderse como manifestación de cortesía. Como puede apreciarse los valores han sido totalmente trastocados, es el reino del relativismo, donde no hay principios definidos y precisos como se establecían en los estatutos administrativos vigentes.

Se ha retornado a la vieja costumbre de dictar una norma que acompañada de un listado de excepciones se transformaba en lo opuesto. La excepción se ha transformado en norma. Pero lo más grave de esta ley es que es el triunfo del relativismo ético y la eliminación total de la ética de principios.

3.27- Una estrategia administrativa.

“Aquel que en su principado no descubre los males
cuando nacen, no es verdaderamente sabio; y esto es
dado a muy pocos”
Maquiavelo.

Una proposicion para combatir la corrupción.
El primer paso para elaborar una estrategia para enfrentar la corrupción es precisar el objeto de estudio y preocupación, dejando de lado expresiones similares, y parecidas.

En este sentido, la preocupación de estas notas no es la corrupción política, ni la corrupción privada. La atención se centra en la corrupción administrativa, entendiendo por tal los actos ilícitos y arbitrarios o la omisión de ciertos actos que realicen funcionarios públicos o personas adscritas a la administración pública o sector público (que se engloban como funcionarios públicos para estos efectos), con el objeto de obtener cierto provecho personal, ya sea pecuniario, de prestigio o simple simpatía. (Pérez Perdomo, 1994; EL MERCURIO, 3-10-93; Godoy, 1994; Pacheco, 1994, Velasco, Belisario, 1993)

La primera duda que salta es si esta corrupción existe independiente de los otros tipos mencionados. Un acto de corrupción puede ser una acción aislada e independiente, realizada por un funcionario, tal como malversar caudales públicos, o bien dependiente, en relación con otros entes, como el acto de aprobar una solicitud indebidamente para un amigo a cambio de algo, o bien aceptar las presiones de un político para atender preferentemente a determinado usuario. En estos ejemplos hay ingerencia de un particular y de un político, pero lo que interesa para efectos de establecer límites, es el acto corrupto o inhibición del acto legítimo por parte del funcionario. De manera que si bien, no siempre estos actos son independientes, analíticamente pueden ser tratados como actos separados o independientes de su relación con otros entes.

En este concepto de corrupción, el valor o tamaño del acto no es sustancial (en el nivel de definición). Es un acto de la misma naturaleza o similar robar cien millones o hacer una fotocopia personal en la fotocopiadora del servicio público.

Sin embargo, desde el punto de vista de su abordaje interesa distinguir la microcorrupción de la macrocorrupción, estableciendo un límite en pesos o valores, ya que la estrategia para combatir será diferente.

La macrocorrupción podemos identificarla como aquella que por su magnitud implica un daño y un escándalo de proporciones, que es presentada en los titulares de los periódicos y que significa sumas de, a lo menos, millones de pesos y a veces, millones de dólares. En general se puede decir que son actos específicos, donde cada uno de ellos es por un gran monto. Los escándalos conocidos de los últimos tiempos caben dentro de esta aproximación: caso refinería de Concón, caso de Central de Abastecimiento del Servicio de Salud, caso de la Oficina de Emergencia, etc. Sus autores son delincuentes que han actuado dolosamente.

La microcorrupción, en cambio, es el robo hormiga que permanentemente realizan los trabajadores del sector público y que se expresa en dos modalidades principales, una, el cobro de sobornos o granjerías por servicios realizados y, la otra, la apropiación indebida de recursos, bienes y servicios del sector público, tales como fotocopias personales, uso de equipos para trabajos personales o uso de vehículos en asuntos privados, apropiación de corcheteras, perforadoras, materiales, etc.

Estas dos modalidades de la microcorrupción tienen perfiles muy distintos, mientras que la primera es reconocida culturalmente como corrupción, aunque se la cubra a veces de modalidades engañadoras, la otra, no tiene culturalmente la connotación de corrupción y en general, queda fuera de cualquiera campaña de probidad, porque se presume que es de pequeña magnitud. Tiene hasta justificaciones técnicas y hay desarrollos matemáticos que pretenden sostener que los controles sólo se justifican cuando evitan robos cuantiosos y que de ninguna manera hay que aplicar remedios que sean más caros que la enfermedad.

Sin embargo, la corrupción no sólo tiene efectos pecuniarios cuantificados en el dinero malversado o hurtado, sino que produce una disminución de la eficiencia pública, disminuye la equidad de los ingresos porque fondos destinados a programas sociales pueden terminar en los bolsillos de personas adineradas, genera la perversión y se multiplica al fundamentar el cinismo en las personas y obliga a crear costosos sistemas de control.

La microcorrupción, en sus dos modalidades es peligrosa y por su aceptación cultural, en el caso de la segunda, tiene un riesgo potencial de establecer una cultura permisiva en otros niveles. En segundo lugar, si se hace un estudio de cuánto cuesta controlar el robo de una o dos hojas de papel, es obvio que el sistema de control será más caro. Pero si se puede medir el robo hormiga y se llega a la conclusión supongamos que la cuarta parte del papel que compra el sector público es objeto del robo hormiga, quiere decir que se trata en conjunto de un robo de unos 800 millones de pesos (en 1993). Desde esta perspectiva el gasto en sistemas de controles globales se justifica, no sólo éticamente, sino que económicamente. Este razonamiento conviene presentarlo para aquellos que plantean la necesidad de que los controles sean “rentables” y argumentan que no vale la pena establecer controles por unas hojas de papel o por unos cuantos lápices o porque es muy dispersa (Muñoz Gerhard, 1994).

La formalización conceptual
Hay autores que han presentado fórmulas matemáticas para definir la corrupción (Klitgaard, 1994). Esta orientación tiene la virtud de la precisión a la vez que es un imán que atrae críticas por su mecanicismo incapaz de englobar la complejidad social.
Sin adherir a ninguna fórmula elaborada, pero si se requiere hacer una formulación matemática, las variable a incluir deben ser las siguientes:
Cs= Cultura social vigente
O= Oportunidad para cometer actos de corrupción
U= Ubicación en la estructura administrativa
Q= Cantidad de dinero susceptible de ser robada
Co=Cultura organizacional
X=Existencia y operación de sistemas de control

La corrupción administrativa es función, en primer lugar y en términos profundos y generales, de la cultura prevaleciente en la sociedad, Cs, de la vigencia y aceptación de los valores de probidad y honradez, es por eso que las políticas que pretenden enfrentar la corrupción, generalmente comienzan con un discurso culpando a la sociedad de la pobreza de los valores vigentes y anunciando que los valores éticos se incorporarán a la enseñanza de todos los niveles (Comisión de Etica Pública, 1994). Esta orientación no pasa de ser un lugar común, pues para muchos problemas (delincuencia, crisis moral, sexualidad, estabilidad de la familia, publicidad, productividad, etc.) la solución obvia es la mencionada. Pero cambiar los valores de una sociedad es un empeño abrumador.

Sin rechazar las buenas intenciones de cambiar los valores sociales, este enfoque es diametralmente opuesto y consiste en enfrentar esta materia a partir de otra variable: la Cultura Organizacional (Co, en los símbolos propuestos). La Cultura Organizacional, sí que es susceptible de modificarse en virtud de un programa definido, para lo cual hay proposiciones concretas más adelante en estas notas: capacitación, códigos de Etica, control, procedimientos de sanción, etc.

La otra variable es la Oportunidad (O), es decir, la ocasión de apoderarse de una cantidad de dinero sin riesgos. Es el aforismo popular de que la ocasión hace al ladrón. El caso de CODELCO fue posible por las amplias oportunidades que tenía un funcionario de bajo nivel, el que tenía acceso a los mecanismos fundamentales para tomar las grandes decisiones.

En estrecha relación, está la Ubicación (U), es decir, el cargo que el funcionario tiene dentro de la estructura. Hay cargos que tienen todas las características para que la corrupción influya: los encargados de compras, los que resuelven contratos, etc. Pero a veces hasta modestos funcionarios a cargo de archivos remotos son capaces de captar las posibilidades de profitar de su cargo (por ejemplo extraviando documentos vitales para los usuarios y encontrándolos después de obtener un soborno).

Finalmente, esta tríada de factores que estimulan la corrupción es la cantidad susceptible de ser apropiada (Q). Sin embargo, esto no es una simple regla de que a mayor cantidad, mayor interés. Naturalmente depende de cada caso, para un funcionario del último grado una suma de un millón de pesos puede ser importante, para un profesional puede ser una cantidad menguada. Recuérdese que hace pocos meses dos gendarmes fueron capaces de permitir la fuga del llamado rey de la coca, a cambio de un millón de pesos, lo que significó la expulsión y procesamiento de estos dos delincuentes.

En síntesis, U, Q y O definen el concepto de riesgo que está dispuesto a correr el delincuente.

Las variables decisivas para enfrentar la corrupción, son la Cultura Organizacional y el Control.

La Cultura Organizacional es decisiva porque es la expresión de los valores compartidos por la burocracia del servicio específico. Donde ha habido casos de corrupción, especialmente en los altos niveles o donde la corrupción es permanente y no sancionada o sancionada suave y ocultamente, existe el estímulo de esos ejemplos exitosos. Donde el cinismo predomina, donde todos callan frente a la corrupción y se mira como desleal o ingenuo a quien no comparte el sistema corrupto, las posibilidades de enfrentar el mal analizado son más difíciles y sólo cabe una catarsis o purificación institucional, cambiando a las directivas y sancionando drásticamente a los casos de corrupción que se descubran. El rol de las jefaturas es fundamental en el nivel moral de la organización.

En estos casos la capacitación y los códigos de Ética deben acompañar a la catarsis para que efectivamente haya un cambio de valores.
Finalmente, la variable decisiva, sin la cual, el cambio valórico organizacional y la catarsis propuesta pueden anularse por el mero paso del tiempo, es el Control.

El Control es el aporte técnico para enfrentar y prevenir la corrupción. Hay que repetir que el control es altamente rentable, basta recordar que el caso CODELCO, se explica sólo por la ausencia de controles. Unos pocos pesos empleados en establecer mecanismos mínimos de control habrían ahorrado millones, medidas tales como la prohibición de llevarse equipos computacionales a los domicilios particulares, podría haber frustrado toda la estrategia del operador responsable de uno de los mayores escándalos financieros del país.
El control requiere, en primer lugar, de un sistema de información eficiente y como hemos señalado, debe informarse sobre lo sustancial. Hay que construir y probar unidades de medida significativas en cada caso, si estas unidades son significativas se pueden descubrir los atrasos y sus causas o el respeto a la precedencia, etc. Además, la descripción de cargos debe ser una obligación en todo nivel, pues de su análisis se pueden descubrir los riesgos de corrupción que implica el cargo. La información y el control son, además, fundamentales para medir la eficiencia y la productividad, como se ha demostrado últimamente en el sector salud.

Los orígenes de la corrupción.
Quizás no parezca relevante comentar brevemente sobre el origen de la corrupción, pero a su vez, si no se adopta una posición frente a sus orígenes, es imposible formular una estrategia racional para combatirla.

Hay una concepción fatalista, que asigna a la naturaleza humana la existencia simultánea del bien y del mal. Hay una pugna entre ambos y se puede llegar a ser ángel o demonio. El maniqueismo es una concepción de esta naturaleza y tiene sus raíces en Zoroastro, Manes y otros predicadores de Persia (actuales Irán e Irak). En Europa, los cátaros, una secta maniqueista, propició estos conceptos, aceptando a Jesucristo y adhiriendo al evangelio de San Juan (quien predice el Juicio Final). Los cátaros intentaban librarse del mal natural que tiene todo hombre a través de una práctica del bien; su lema era amar al prójimo más que a sí mismo. Los que llegaban a un nivel de bien eran calificados de “perfectos” o “perfectas”. La Iglesia Católica condenó a los cátaros al exterminio y en la cruzada contra los albigenses (cátaros del sur de Francia) los eliminó. Los cátaros representaban una reacción frente a la corrupción de la Iglesia y los afanes por enfrentar esta situación fueron seguidos por San Francisco de Asís, que propuso una vuelta a la pobreza y humildad de los primeros cristianos. Las reacciones posteriores frente a esta corrupción institucional de la Iglesia fue la Reforma y la Contra Reforma (Scott, Carter, 1998).

En las instituciones, los hombres llevan su naturaleza (bien-mal) y según las condiciones culturales triunfará una u otra. Según el maniqueismo, los hombres provienen del reino de la luz, pero están en el reino de las tinieblas (el mundo).

En términos más concretos, ya se ha hecho mención a sus orígenes inmediatos que asedian a la eticidad del servicio público, señalando dos fuentes internacionales: las mafias vinculadas a la droga y las grandes corporaciones multinacionales, en cuyo marketing no trepidan en incluir el soborno como mecanismo, sino lícito, necesario para competir en un mercado teñido de corrupción.

En el pensamiento conservador, el origen de la corrupción está directamente relacionado con el tamaño del Estado. Para la Fundación Jaime Guzmán, el estatismo exagerado estimula la corrupción. Carlos Muñoz Gerhard vincula la corrupción con el aumento de las funciones del Estado.

Otra fuente inmediata, destacada por algunos partidos políticos… es la política. Los políticos (o algunos de ellos) en su afán de ganar apoyo intentan repartir cargos públicos y en algunos casos requerir posteriormente a sus titulares apoyo de todo tipo. También podría ocurrir al aceptar soborno en votaciones que tengan significación para algunas empresas afectadas por determinadas leyes o bien concesiones hechas por ministros para obtener alguna contraprestación ilícita. Sin embargo esta corrupción política no ha sido probada en Chile, por lo cual si bien no puede sostenerse que exista, conviene prevenirla.

Sin embargo, desde la antigua Grecia, la relación entre política y Ética era discutida y Aristóteles y otros sostuvieron que la política era parte de la Ética, mientras que 2000 años después, Maquiavelo separó ambas disciplinas.

En otro nivel, desde un enfoque católico, “la raíz de esos males es la condición pecadora del ser humano”, pero agregan que “es necesario detectar en cada época y en los diferentes sistemas los puntos débiles por donde puede introducirse la decadencia”, combinando elementos naturales con otros históricos.(MENSAJE, mayo 1994)

Según algunos autores, la decadencia de Roma y su corrupción proviene de su olvido de las leyes. Mientras estas fueron respetadas, Roma ascendió al primer lugar del mundo antiguo, cuando fueron manipuladas, torcidas y violadas, Roma comenzó su decadencia.

A Maquiavelo le tocó vivir en una época de inmensa corrupción, especialmente eclesiástica y política y a veces se le confunde con ese período, en el cual surgió el concepto de nepotismo. Sin embargo, Maquiavelo no perdió los valores fundamentales y concibió al estadista como el encargado de neutralizar la corrupción social. Sin perder la conciencia de la existencia del bien, es profundamente escéptico sobre la esencia de la naturaleza humana y éste es un buen punto de partida para entender y enfrentar la corrupción.

Una percepción marxista mecanicista, simplemente observaría la corrupción como un sucesivo reparto de la plusvalía entre los sectores que la controlan, pudiendo tener efectos de redistribución (en la medida que sea generalizada) o efectos concentradores (en la medida que los dineros provenientes de la corrupción queden en las manos de unos pocos). En cualquier caso sería un efecto posterior de la explotación original.

La corrupción actual, en su esencia, es un fenómeno administrativo, de allí que el enfoque de estos apuntes es propiciar una estrategia administrativa para combatirla. La corrupción administrativa es producto funcional de un sistema administrativo: el sistema burocrático, que con su complejidad, exaltación del formalismo y los ritualismos así como la exacerbación en la jerarquía y la negativa a la transparencia, la participación y el control social crea las condiciones para que “los mandarines” o gerentes públicos confundan los fines del servicio público con sus intereses particulares,
Finalmente, la corrupción como fenómeno de la post modernidad, se la ve estrechamente vinculada a los valores que exaltan el triunfo personal como acumulación de riqueza. Desde esta perspectiva la legitimidad se confunde con la legalidad, basta con que no haya una abierta violación a la ley, para que el acto pueda ser considerado legítimo y además exalta la habilidad para encontrar vacíos legales que permitan acrecentar la riqueza personal.

Esta es la base moral de la corrupción actual y tiene sus raíces en el neoliberalismo triunfante.

Ética y Política.

“La honradez es siempre la mejor política”.
George Washington

La necesidad que la política se subordine a la lógica Ética se presenta como un problema difícil en el mundo moderno. Una Ética rigurosa puede ser un obstáculo rígido para lograr acuerdos, esta rigidez puede llevar a quiebres y sectarismos sin solución civilizada.

El presidente Aylwin fue un defensor de la Ética de la responsabilidad frente a la Ética de las convicciones. Si se actúa sólo por las convicciones o principios, se puede caer en situaciones sin salida, en el nivel de la política. El caso más dramático de nuestra historia es el de las violaciones a los derechos humanos y la ley de amnistía que se dictó el gobierno militar. Frente a este dilema, Aylwin sostuvo la tesis de alcanzar toda la justicia posible. Es decir, reconoció que la exigencia de una justicia total llevaría a enfrentamientos de otra índole, aunque la Ética de las convicciones señalaba claramente que si la justicia no era total, sólo sería un remedo de la justicia y de su sentido profundo.

Según Husser sólo es un buen político el que obra según una Ética de la responsabilidad. Weber establece con precisión los limites: “No es que la Ética de la convicción sea idéntica a la falta de responsabilidad o la Ética de la responsabilidad a la falta de convicción. No se trata en absoluto de esto.” Se trata de tener en cuenta las consecuencias previsibles de la acción.(Ffliflish, 1982)

Frente a la corrupción hay que adoptar una posición similar, no aceptando la corrupción, sino partiendo del supuesto que la corrupción no puede ser eliminada totalmente. Es el simple resultado del concepto de normalidad desarrollado por Durkheim: en una sociedad el suicidio atenta en contra del instinto de conservación biológico, del derecho a la vida de carácter filosófico y jurídico y de la sacralidad de la vida de base religiosa cristiana. Sin embargo, no hay ninguna sociedad en la cual no haya suicidio.

De lo que se trata es que el suicidio no llegue a niveles masivos, ni hacer lo que ocurrió en Cuba, que al aumentar significativamente la tasa de suicidios se optó por suprimir la información estadística sobre este problema.

Siempre o casi siempre, para no ser “conviccionista”, habrá alguna corrupción que no se detecta o es tan pequeña que no justifica un sistema de control. De lo que se trata es establecer valores que limiten la corrupción a hechos excepcionales susceptibles de ser aislados y sancionados, es eliminar un cinismo cultural que conciba que si hay tanta corrupción, es una ingenuidad no ser corrupto.

Una solución operacional
Desde esta perspectiva, los enfoques académicos, políticos y jurídicos carecen de racionalidad, sentido práctico y operatividad en diversa medida, aunque no hay posibilidad de hacer una campaña global en contra de la corrupción sin sus aportes.
La solución a través de leyes ya se mencionó antes, pero hay que recalcar que además de la dificultad de lograr un consenso en lo esencial, es que las leyes constituyen sistemas míticos, del deber ser, de la Ética de las convicciones, carentes muchas veces de operatividad. Es por ello que hay que darle mucho énfasis a los códigos de éticas, entendidos, no como leyes formales, sino como orientadores del comportamiento y asumidas por grupos de la sociedad civil, por trabajadores del Estado o por servicios públicos específicos, en el ámbito de sus atribuciones.
Sin embargo, la urgencia del problema demanda soluciones rápidas y efectivas. Es por ello que este enfoque consiste poner énfasis en los siguientes aspectos:

Etica,         Eficiencia,         Eficacia,         Efectividad

Por eso esta estrategia puede llamarse como Cuádruple E o de las 4 E.

Conjugando estos aspectos, se pueden construir diques que limiten la corrupción, impidan su difusión en las estructuras administrativas, establezcan controles efectivos y procedimientos que permitan sancionar a los funcionarios corruptos.

La importancia del enfoque administrativo es fundamental como arma para combatir la corrupción. En efecto, la OECD ha investigado países con distintos sistemas administrativos y sus niveles de corrupción. La conclusión es que aquellos países que han incorporado los principios de una administración moderna o “manageralisme”, tienen bajos niveles de corrupción, mientras que aquellos que viven en estructuras burocráticas, donde el formalismo es la esencia, la corrupción se masifica. Un gráfico de la OECD es muy ilustrativo al respecto:

Gráfico N° 5
RELACIÓN ENTRE TIPO DE ADMINISTRACIÓN Y RÉGIMEN ÉTICO


Fuente: OECD, Managing governement ethics, en Public management service. París, Febrero 1997

Incorporar la Ética a la cultura organizacional
La causa fundamental de la corrupción administrativa es la debilidad o ausencia de los valores éticos en la cultura organizacional.

En un sentido macro social, la cultura es lo que impregna al hombre de los valores, prácticas y actitudes. En el caso del funcionario público, en su rol de tal, es la cultura organizacional la que le suministra estos valores. Esta cultura organizacional es la expresión actual del desarrollo del sistema administrativo y naturalmente cambia en forma permanente, ya sea imperceptible o violentamente.

La administración pública, como un sistema abierto, recibe orientaciones, costumbres, ideologías, teorías y pensamientos que provienen de la sociedad o de otros sistemas relacionados. La cultura organizacional procesa estos elementos y los descarta, transforma, adapta o adopta.
Sin embargo, la cultura organizacional, no es una y única. Puede aparentar ser una y en realidad ser diversa o se puede imaginar como una serie de cáscaras o capas sucesivas. Puede ser diversa según el nivel de la burocracia o los valores externos (de fuera del sistema administrativo) de cada funcionario. Hasta puede ser discreta, hipócrita y contradictoria.

No cabe duda que el problema de la corrupción ha pasado a ser uno de los grandes temas nacionales. La cuantiosa información de los medios de comunicación así lo demuestra. Al mismo tiempo, la corrupción es uno de los asuntos debatidos en la aldea global el mundo. La conferencia de los jefes de Estado de Iberoamérica celebrada en Cartagena de Indias y la entrevista Clinton Frei en Washington tuvieron esta materia en el temario.
La internacionalización de la corrupción es un proceso reconocido, en Chile es cada vez más manifiesto y los indicadores internacionales ubican a nuestro país en una situación cada vez peor.

El gobierno, en declaraciones del Presidente Frei Ruiz-Tagle ha reconocido este hecho y desde que el 5 de abril de 1994, fecha en que se creara la Comisión Nacional de Ética Pública, se ha optado por una estrategia esencialmente legislativa para poner coto a la corrupción. Los proyectos de ley derivados del Informe de la Comisión Nacional de Ética Pública estuvieron en en el Congreso Nacional pasando de una a otra Cámara en el lento proceso de nuestro Parlamento durante 5 años, al final salió una ley que favorece la corrupción , pues derriba algunos de los principios fundamentales de ta tradición de honestidad pública.

Mientras se debaten estas leyes, parece que se espera, pues dentro de la mentalidad legalista nacional, todo debe comenzar con una ley. Sin embargo, están surgiendo iniciativas desde distintos orígenes que demuestran la preocupación nacional. El mismo gobierno está creando un sistema de auditorías internas y la Contraloría General de la República convoca a seminarios para debatir el tema de “la Contraloría que queremos”.

Pero un balance somero muestra que estas instancias de control oficial están siendo desbordadas totalmente. Por una parte el sistema de auditorias no demuestra ningún resultado efectivo ya que en su naturaleza se trata de auditoría dependientes de las autoridades ministeriales y de los servicios y carecen de poder e independencia para cuestionar cualquier decisión o hecho susceptible de ser un acto de corrupción. Por otra parte la Contraloría General de la República, que debería ser el dique frente a la creciente corrupción ha jugado un rol marginal e inoperante. Apenas si ha denunciado el uso indebido de vehículos fiscales y algunos casos de manejo financiero indebido en algunas municipalidades. Los grandes casos de corrupción se ha descubierto por otros medios y caminos.

El fracaso de las Contralorías, en Chile y en otros países de América Latina debe ser enfrentado estructuralmente y no en el sentido que propone nuestra Contraloría (más personal, más poder y un porcentaje constante del presupuesto nacional). La independencia de que gozan estas contralorías parece ser la causa de su debilidad frente a los Ejecutivos. El dilema romano de ¿quién controla al contralor? no tiene respuesta en la organización contralora.

En varios países europeos, la experiencia es distinta y muy positiva. Los organismos contralores dependen del Parlamento y están directamente sometidos al control democrático que significa el carácter electivo de este Poder.

En Chile ha ocurrido un hecho inédito en materia de control, un parlamentario, que ha tomado en serio el rol fiscalizador del Parlamento, ha efectuado aisladamente una labor controlara más significativa que toda la inmensa arboladura de la Contraloría. ¿Por qué ha ocurrido esto? La posible respuesta es que ha logrado credibilidad y a él acuden muchas personas interesadas en denunciar hechos corruptos y que no confían en la maraña formal de los organismos contralores. En segundo lugar el rol de la prensa ha dado transparencia a esta acción fiscalizadora y ha demostrado su eficiencia.

Esta acción, severamente criticada por algunos Ministros y otras autoridades, ha recibido el respaldo de otros sectores de la sociedad civil. Las preocupación de la Conferencia Episcopal y las reacciones de la SOFOFA y de la Sociedad Nacional de Minería sobre los gastos excesivos y sin control en honorarios, han sido significativos. Especial mención merece la creación del Instituto Probidad, expresión organizada de la reacción de la sociedad civil y el proceso de incorporación de varias organizaciones no gubernamentales a esta preocupación, como FORJA y otras. También es auspicioso la creación del capítulo chileno de Transparencia Internacional que está en gestación (Sociedad Nacional de Minería y SOFOFA, 1995; Instituto Probidad, 1998).

La otra vertiente que está enfrentando el problema son las Universidades que están empezando a dar capacitación en Ética Pública a los funcionarios y el esfuerzo de los colegios profesionales, como el Colegio de Administradores Públicos que organiza seminarios sobre el tema y está llevando a cabo una campaña para que la Ética Pública sea una cátedra regular en las escuelas de Administración Pública como ocurre en otros países.

Sin embargo, lo lamentable es que las autoridades públicas no han demostrado mucho interés en diseñar y ejecutar capacitación ética para los funcionarios públicos y poco se ha hecho en redactar códigos de Ética por servicios y por especialidades. La inercia se justifica en la mencionada mentalidad legalista: hay que esperar la próxima ley de Probidad y la vigencia de la Convención Interamericana en Contra de la Corrupción.

La Comisión Nacional de Etica Pública designada por el presidente Frei, mostró la preocupación de los niveles políticos, así como el II Seminario sobre el Estado y la Prevención de la Corrupción es una muestra de que el sector académico también estudia este fenómeno.En el Parlamento se sigue debatiendo la relación y límites de la función parlamentaria con los negocios privados.

La eficiencia como control
Sin embargo, la existencia y vigencia de valores éticos en la Administración son totalmente inútiles si no existen los procedimientos que permitan efectuar controles y evaluaciones.

La gran falla de la administración pública chilena no es la ausencia de controles, sino el formalismo y ritualismo de ellos.

En realidad, para controlar, la etapa previa es la de generar información. Esta información, habitualmente, es cuantitativa. Cuánto se hizo, cuánto debió hacerse.

La cuantificación es la tarea que significaría la tecnificación de la Administración. Ahora hay cuantificación, pero muchas veces no es lo sustantivo. Por ejemplo, se cuantifica el número de prestaciones, pero no se relaciona con el número de funcionarios, de tal manera que un servicio que señala que aumentaron en un 30 %, puede estar falseando los resultados porque podría ocurrir que se ocupó 300% más personal que antes. Los estudios de eficiencia y productividad son fundamentales y los rechazos que tienen de ciertos sectores, como ha ocurrido en salud, muestran su importancia porque conmueven lo estático.

La cuantificación de las actividades y su distribución en el tiempo su programación son medidas imprescindibles para controlar efectivamente.

Finalmente la evaluación debe ser un ejercicio permanente que permita corregir. En nuestra administración, se diagnostica, se planifica, se programa y se controla, pero lo débil es la cuantificación en unidades significativas que permitan dar sustancia a esos procesos, que de otra manera son rituales, como es el hacer una carta Gantt o una red PERT y jamás controlarlas y evaluarlas. El control de gestión es lo que se requiere, con normas y procedimientos que consideren la calidad total.

Actualmente el control que existe es el externo, esencialmente de legalidad, que realiza la Contraloría General de la República. La escasa importancia que tiene el control interno se puede ilustrar con un dato disponible. En una subsecretaría, el 0,14% del presupuesto se destina a control ex post y auditoría.

El control y la evaluación son los medios técnicos que permiten descubrir las ineficiencias y las corrupciones. Sin esos mecanismos, ni siquiera se sabe si hay o no corrupción.

La eficacia como resultado.
El problema pendiente es qué hacer si se descubren casos de corrupción.
En primer lugar conviene recordar qué es lo que se hace actualmente: dependiendo de la magnitud de la incorrección, su divulgación y la política que aplique el jefe respectivo, las probables soluciones son las siguientes:
Se hará un sumario interno, el que probablemente dure varios meses.
Se hará un sumario a cargo de la Contraloría.
Se buscaran soluciones informales.

En los dos primeros casos, si hay antecedentes ciertos del caso de corrupción se enviarán los antecedentes a la justicia ordinaria. La expresión que indica lo que ocurre allí es graficada por los funcionarios: ¡Hasta allí no más llegó!, pues el proceso será interminable y muchas veces se reintegrará al funcionario mientras dura el proceso.

También en los dos primeros casos, si los hechos investigados ameritan alguna sanción administrativa, el afectado puede apelar o presentar un recurso de protección, que habitualmente significa la reintegración del funcionario o un proceso interminable.
El jefe a cargo del servicio o de la unidad respectiva, sabe lo que ocurre en los dos primeros casos y sabe que en la práctica no hay sanción posible y en cambio habrá publicidad y ni su propio nombre ni el del servicio quedarán libres de la corrupción ocurrida (aunque se haya denunciado y perseguido).

En estas condiciones, es probable que el jefe se limite a amonestar verbal e informalmente al delincuente, estableciendo algún tipo de compromiso y alguna sanción irregular, como cambiarlo de puesto. En casos extremos conseguirá la renuncia por escrito del afectado, el que la presentará para eludir el sumario o el proceso. En ambas situaciones, el delincuente queda con sus antecedentes limpios y legalmente puede optar a otros cargos públicos.

El jefe habrá considerado que esta última solución es la mejor, pues se eludió el escándalo, el delincuente fue sancionado moralmente y se ahorraron los costes de un proceso carísismo.

En estas condiciones se puede concluir que el proceso judicial es inútil y casi se constituye en una protección para el delincuente.
La solución informal e ilegal sólo sirvió para oscurecer el caso ante los funcionarios honestos y demostró que no hay sanciones efectivas para los casos de corrupción.

Ante esta situación, lo que corresponde es aplicar las sanciones máximas posibles, seguir los procedimientos, por ineficientes que sean, pues por lo menos muestran ante el funcionariado que se persigue a los culpables.

Finalmente queda otro camino no utilizado: la calificación anual. Este acto netamente administrativo y no susceptible de recurso judicial, permite calificar en lista 4 a los elementos corruptos y eliminarlos del servicio. Al menos se logra en un lapso prudente eliminar a los malos elementos de un servicio. Sin embargo, la calificación anual no se usa con este fin y no es raro encontrar a un funcionario procesado, que tenga excelentes calificaciones y siga manteniéndolas a pesar de los procesos que existan, atendiendo a que se califican sólo determinados aspectos claramente definidos.

La calificación anual es la única puerta efectiva para sanear preventiva y eficazmente los servicios públicos.

Como conclusiones de este debate nacional están surgiendo proposiciones que configuran un abordaje del problema. Sin duda alguna, dos son las líneas conductoras, una la relativa a la relación de los políticos como posibles agentes de la corrupción en el sector público y otra, la de elaboración de proposiciones para que se hagan reformas legislativas que configuren nuevas figuras delictivas que puedan ser sancionadas por los tribunales de justicia, tales como el tráfico de influencias o el mal uso de la información manejada por las entidades públicas. Las modificaciones al Código Penal tienen este objetivo.

El estudio académico.
Un avance notorio es la preocupación que empieza a manifestar el sector académico por el fenómeno de la corrupción. El estudio comparativo del fenómeno en diversos países permite extraer experiencias valiosas. El enfoque sociológico y antropológico presentado en los ámbitos académicos y a veces el de ciencia política, cuando desbroza los contenidos de la pugna política partidista, hacen aportes sustanciales al estudio del fenómeno.
Otros académicos chilenos han estudiado el fenómeno de la corrupción desde la perspectiva opuesta, es decir desde la Ética del servicio público, discutiendo el sentido de la moral y la Ética, el estatuto normativo de la administración Pública que incluye lo jurídico, lo científico técnico y lo ético, la doctrina Ética del servicio público, etc.

Este enfoque, sin duda es extraordinariamente valioso, pero tiene la característica de ser abstracto y difícil de operacionalizar, aunque sin él,es poco lo que se puede avanzar para enfrentar el problema. (Drapkin, 1988)

El abordaje tradicional.
Cuando existe la normalidad democrática y los organismos funcionan eficientemente, el enfrentamiento de la corrupción puede ser realizado en la forma racional que corresponde:

– Comisiones u organismos especializados estudiarían el fenómeno y se abre un debate nacional.
– Las proposiciones que surgen y que cuentan con amplio respaldo se transforman en leyes, ya sea por iniciativa del ejecutivo o del parlamento.

– Estas “buenas leyes” combaten la corrupción y el aparato judicial procesa los casosde corrupción y sanciona a los culpables.

– Además se arbitran medidas preventivas.

Pero la realidad es más compleja, con elementos significativos de irracionalismo los organismos del sistema no funcionan eficientemente.

La corrupción como bandera política.
El otro aspecto que dificulta el enfrentamiento de la corrupción es la política de consenso. La única posibilidad para dictar leyes es que tanto gobierno como oposición estén de acuerdo en el análisis del problema de la corrupción y en sus soluciones. Pero esto no parece fácil.

Un somero análisis del caso CODELCO demuestra que los enfoques políticos de un posible caso de corrupción, coloca a los dos bandos políticos chilenos en posiciones extremas, unos acusando violentamente a ejecutivos y ministros y estableciendo conexiones que demuestran la corrupción; otros defendiendo a los ministros y a los ejecutivos rechazando cualquier posibilidad de corrupción o reduciéndola a un solo culpable.

Al tratar el tema de los límites entre la función parlamentaria y los negocios privados, hay otro punto de quiebre, mientras la oposición interpreta estas críticas como un intento de limitar la participación política de los empresarios, los partidos de gobierno lo consideran esencial para que no haya interferencia de los intereses empresariales en las decisiones legislativas. Tampoco hay acuerdo en lo relativo al financiamiento de los partidos políticos.

Incluso los escándalos más destacados, como el de la Refinería de Concón, donde había contratos muy poco transparentes, fue defendido por parte del gobierno inicialmente y se estableció la no vinculación del ministro del rubro en la materia, mientras que la oposición pretendía hacer responsable de los hechos al ministro. Algo parecido pasó en el caso de la Oficina Nacional de Emergencia, aunque finalmente parece que hubo rectificaciones por parte del Gobierno.

Este conflicto de racionalidades políticas no es exclusivo de Chile. En España, cada acto de corrupción descubierto es celebrado como una victoria por el PP y al mismo tiempo es negado o sentido como derrota por el PSOE o a la inversa según quien esté en el poder. En Italia, la liga del Norte, Forza Italia y el MSI AN celebraban cada caso de corrupción descubierto como un triunfo que los aproximaba al poder, como efectivamente ocurrió.
Este enfoque de la corrupción, se anula por la opuesta interpretación que hacen los bloques políticos de los hechos, especialmente cuando ellos no son claros.

Esta es la razón por la cual el enfoque político partidista debe ser superado para enfrentar efectivamente el problema.

Así, la forma racional de enfrentar el caso CODELCO es esperar la resolución judicial y acoger entonces la información disponible. Sin embargo, esto significa entregar al poder judicial la calificación de un hecho como corrupción, lo que evidentemente es correcto, pero muy poco práctico.

Sin embargo, desde otra perspectiva, la responsabilidad administrativa es fácil de establecer y en el caso de CODELCO, la ausencia escandalosa de controles es de plena responsabilidad de quienes dirigen la empresa.

En este cuadro de enfoques antagónicos es difícil lograr un consenso efectivo, lo probable es que se llegue a un punto intermedio, que contemplando ambos enfoques no tenga la organicidad necesaria para enfrentar el problema que se analiza.

La justicia tarda, pero no llega.
Sin embargo, aunque se lograse dictar “buenas leyes” en contra de la corrupción, corresponde analizar el rol del poder judicial.

Es evidente que a quien le compete establecer la verdad es al tribunal de justicia, quien debería “dar a cada cual lo que le corresponde”.

Pero también es evidente que si esperamos la resolución de la justicia, lo más probable es que no haya solución, o si la hay ésta será a un plazo tan largo, que sus efectos sociales serán mínimos. La justicia no sólo es lenta, sino que simplemente no llega a conclusiones. Basta recordar que el 95% de los procesos no termina nunca (hay desistimiento o es sobreseido temporal o definitivamente el proceso).

De manera que la conclusión de resolver los problemas de corrupción a través de procedimientos judiciales es inoperante y sólo llega a conclusiones cuando el asunto es de extrema importancia, aunque de todas maneras, la conclusión llegará fuera de toda oportunidad.

Muchos procesos sobre asuntos muy graves que han conmovido al país han demorado 20 ó 25 años e, incluso ahora, no hay sentencias definitivas.
Esta incapacidad operativa de la justicia nos lleva a la necesidad de reformar la justicia, pero entonces nos hemos salido de nuestro campo de análisis y entramos en otro tema de especialistas.

Las condiciones para reformar la justicia en Chile no existen en absoluto. Para miembros del Poder Judicial el problema es de recursos, la solución es más personal y mejores sueldos. Para los partidos de gobierno, la justicia debería ser reformada sustancialmente creando un Consejo Nacional que designe y controle a los jueces del Tribunal Supremo, capacitando a los jueces, creando otros niveles judiciales en comunas y barrios y creando el Ombusman o defensor del ciudadano. Además se establecerá el juicio oral en algunos niveles. Una señal positiva es que en marzo del 2000, la Corte Suprema decidió crear una Oficina de Ética para recibir denuncias sobre corrupción en el poder judicial.

Para los partidos de la oposición la independencia del poder judicial es sagrada y su labor es históricamente trascendente, lo que significa reticencia ante cualquier cambio.

En consecuencia y dados estos enfoques contradictorios y considerando que la única posibilidad de legislar es el consenso, no existen las condiciones políticas para modificar la estructura, atribuciones y funcionamiento del Poder Judicial.

De manera que pretender resolver la corrupción mediante buenas leyes, está destinado al fracaso, pues no hay un aparato judicial eficiente que las aplique. La ineficiencia de este aparato es el mejor escudo con que cuenta la corrupción en Chile.

En el análisis y planteamiento que aquí hacemos, un supuesto estructural es la existencia de un aparato judicial inoperante e imposible de ser reformado en el mediano plazo, lo que a su vez invalida las soluciones legales o de nuevas leyes. En Italia, la lucha en contra de la corrupción ha tenido algunos éxitos en función de la detención preventiva y la eficiencia judicial.

La inoperancia del control.
El segundo elemento que determina que la magnitud aparente de la corrupción sea tan insignificante es la inoperancia del sistema de control (la Contraloría General de la República), el sistema judicial y la inexistencia de una función fiscalizadora de la Cámara de Diputados (El artículo 48 de la Constitución establece esta facultad, pero limitada a enviar cartas al Presidente de la República y a la obligación del Ministro aludido de que conteste dicha observación. La respuesta puede ser de cualquier tenor. Allí acaba la fiscalización).

Aquí nos centraremos exclusivamente en la fiscalización realizada por la Cámara de Diputados, que aunque es “exclusiva”, la Constitución también la encomienda a la Contraloría. No abarcaremos el tema del poder judicial porque su importancia y envergadura debe ser materia de otro estudio.

La inoperancia de los sistemas de control se ha descrito con la imagen de los círculos concéntricos de Luis Moreno Ocampo (Moreno, 1994): se denuncian muchos casos de corrupción, algunos son conocidos por la prensa, unos pocos son presentados a los tribunales o otras instancias de control, de ellos unos pocos generan procesos y finalmente, unos pocos reciben sanción, aunque en Chile, parece que casi ninguno es sancionado, excepto en casos triviales como el uso indebido de vehículos fiscales, que es la gran realización de control de la Contraloría General de la República. Lo peor de todo este proceso confuso y opaco es que hay tal sensibilidad, que casi nunca se mencionan los nombres de los afectados. Un gran número de casos son olvidados y no terminan nunca y otros muchos se resuelven extrajudicialmente, por renuncia del afectado o simplemente por olvido. Los jefes del servicio respectivo intentan que los casos de corrupción de su servicio no se conozcan y que se solucionen con una reprimenda informal o en el caso extremo, mediante la renuncia del afectado (no como sanción, sino como acuerdo con el Director).

La corrupción en otras latitudes.
La Administración Pública chilena y el sistema político nacional, está lejos de haber caído en una crisis de corrupción, para ello basta comparar a nuestro país con otros casos y también comparar la situación actual con los períodos anteriores de nuestra propia historia, si se quiere tomar otro padrón de referencia.

En comparación con un ámbito cultural similar, Chile tiene la primera o segunda Administración Pública más proba y eficiente de la región. Estamos lejos de los casos de Panamá, uno de cuyos presidentes estaba conectado al narcotráfico y con él toda la estructura de la Guardia Nacional y probablemente de la Administración Pública del país. Tampoco podemos compararnos con Colombia, Brasil, Perú y Venezuela, donde la generalización de la corrupción es de tal envergadura y difusión dentro de la sociedad, que hay denuncias en contra de sus presidentes (y destitución de 2 de ellos, orden de detención en contra de otro, y de gran parte del cuerpo político).

En Estados Unidos, el crimen organizado y la droga trafican con cientos de miles de millones de dólares, la corrupción es un mal en permanente denuncia. En Europa, en España las denuncias afectaron a destacadas figuras del gobierno, empezando por el jefe nacional de la Policía.

Un esbozo de programa.
Este proyecto a nivel de idea podría concretarse en un pre proyecto que contemplará una operación de catarsis dirigida hacia ciertos servicios públicos seleccionados.

La operación consistiría en el envío de una comisión compuesta por dos o tres profesionales y que el servicio específico designara a otro como agente de enlace, que en el lapso de dos meses organizaran y dictaran dos cursos de Ética, uno a los jefes, al inicio de la operación y el otro a los funcionarios claves, desde el punto de vista de riesgo y responsabilidad. Cada curso podría ser de una semana y paralelamente conjugaran dos acciones, una destinada a revisar o establecer los problemas de corrupción que pudieran existir, no para investigarlos (que corresponde a la Contraloría o al Servicio específico) sino para tipificarlos y estudiarlos como modalidades a enfrentar, al mismo tiempo revisar o proponer un sistema de información de gestión mínimo que pudiera servir para un control de lo significativo y finalmente, formar un comité tripartito, entre el Servicio, la organización gremial y los ejecutores del proyecto para elaborar un Código de Etica del Servicio, de carácter voluntario y elaborado participativamente.
El apoyo de los departamentos de personal es fundamental si se “capacita” a los capacitadores para hacer el proceso permanente.

Estas metas podrían ser cumplidas en el lapso de los 2 meses considerados y si se establecen 4 equipos podrían hacerse operaciones de catarsis en 45 servicios de la Administración Central (servicios regionales y no nacionales, excepto cuando sean concentrados) en el plazo de 2 años y la elaboración de un Código de Ética de la Función Pública y de un programa de control de gestión. Al cabo de los 2 años se haría una evaluación y se continuaría o terminaría el proyecto según los resultados obtenidos medibles en las metas propuestas y en los cambios habidos en materia de Ética funcionaria en el período.

Naturalmente que este proyecto sólo tendría éxito si cuenta con el respaldo de las más altas autoridades, pues va dirigido esencialmente a las jefaturas de los servicios, las que habitualmente sólo se sienten subordinadas al respectivo Ministro.

En comparación a las proposiciones de la Comisión Nacional de Etica, este es un pequeño proyecto, limitado en el tiempo y con evaluación que determinaría su existencia, eliminando la seguridad y permanencia que a veces embota al servicio público cuando se supone perenne.
No se opone a ninguna de las sugerencias del mencionado informe y a la vez no requiere de consenso ni de leyes especiales.

Es necesario que haya una unidad ejecutora que asuma la responsabilidad pertinente y sea capaz de hacer evaluaciones que demuestren la validez y efectividad del proyecto o su ineficacia. En Estados Unidos, esta unidad ha sido esencial en la lucha en contra de la corrupción.

La primera imagen que surge de unidad ejecutora es la Contraloría General de la República, pero esta institución está saturada de obligaciones y tiene un rol de control que es difícil de congeniar con los elementos de capacitación del proyecto. La otra ejecutora podría ser la Sub Dirección de Racionalización y Función Pública de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, aunque, probablemente, le correspondería al Ministerio Secretaría de la Presidencia que está abocado a temas afines.

Conclusiones.
El enfrentamiento de la corrupción a través de medidas políticas y legales podría lograrse por consenso en las actuales situaciones políticas, pero no es posible creer que desde perspectivas contradictorias se puedan diseñar formas eficaces para perseguirla, por lo cual, el consenso tiene poca aplicabilidad en el caso de medidas concretas y armónicas. Por otra parte, el aporte académico es una base teórica para imaginar soluciones legales y políticas bien fundadas, pero en sí, se caracterizan por su escasa operatividad.

La estrategia que se reseña aquí es eminentemente operativa y se basa en utilizar un enfoque administrativo integrado por elementos éticos, de eficiencia, de eficacia y de efectividad. La estrategia no es una solución global profunda en apariencia, pero si se logra crear una cultura organizacional fundada en estos elementos, la corrupción no tendrá fácil cabida en la vida administrativa.

El proyecto propuesto es perfectamente realizable y corresponde a las autoridades administrativas recoger el desafío, asumirlo, perfeccionarlo y aplicarlo con un contenido eminentemente de valores y técnica administrativa.

3.27.1 Los valores vigentes. El rol de la jefaturas.

Según el enfoque tradicional, al jefe le corresponde el rol estelar en contra de la corrupcion. Sin embargo, los nuevos enfoques administrativos proponen la desjerarquización y la construcción de una escala en función del valor intelectual de los funcionarios para salir del esquema obsoleto y fracasado de la concepción burocrática.

Líderes o buscadores de privilegios y prestigio.
El elemento esencial es el liderazgo. El Jefe del servicio y los jefes del servicio, no pueden entenderse a sí mismos como personas que disfrutan de los privilegios de un alto status. Antes que jefes “de status” deben ser líderes. Conforme a los principios de Administración de Personal el jefe debe ser nombrado oficial o formalmente, debe ser técnico en la materia y ético en su desempeño.

Entendemos aquí por líder, aquel individuo que tiene desarrolladas las condiciones para que un grupo vea en él a un dirigente que es capaz de guiar debidamente al grupo, que es capaz de dar un ejemplo que eduque y ayude en el crecimiento y desarrollo de los demás, creando mecanismos efectivos de participación que dignifiquen la función pública.

El jefe no es sólo el que manda, reparte y controla el trabajo. Es quien tiene competencia técnica y valor ético para enseñar, corregir, orientar y sancionar si corresponde.

La incubadora de la corrupción administrativa es aquel ministro cuyo primer acto al asumir es ordenar que se cambie el auto ministerial por uno último modelo. Es el jefe que encarga a su secretaria que le escriba cartas personales, al junior que le haga trámites personales, a su chofer que le haga compras y lleve a la señora a gestiones privadas. Es el jefe que no cumple horarios y que exige a sus subordinados que prolonguen sus horarios por sus atrasos. Es el jefe que firma la orden oficial de hacer fotocopias de una novela que le interesó a su amiga o el libro de estudio para su hijo, presentándolos como documentos del servicio. Es el jefe que ordena registrar en la caja chica el café, azúcar y galletas como compras de útiles de escritorio.

De manera que el modelo de jefe que se critica no es el que llamaríamos corrupto, pero que efectivamente lo es o crea las condiciones para que sus subordinados justifiquen sus “microcorrupciones” en virtud del ejemplo de su jefe.

Estas sencillas orientaciones aplicadas en nuestra administración serían una verdadera revolución.

Se obedece pero no se cumple.
Actualmente, los jefes nuevos se incorporan, con una increíble rapidez, a esta rutina de privilegios que vienen de décadas de tradición. Esta situación la justifican míticamente con la creencia de que hacen un gran aporte, que realizan grandes sacrificios y que en la empresa privada tendrían un status aún mejor. Estas justificaciones, normalmente no tienen ningún asidero en la realidad, sino en la autoestima, propia de los niveles altos de cualquier jerarquía.

Los jefes, encargados de aplicar las líneas que fija el gobierno, habitualmente cumplen con el ritual colonial. Reciben las ordenes superiores y formalmente dicen aceptarlas, pero en la práctica la rutina sigue imperando (Frei, 1994).

Naturalmente que esta imagen esquematizada del rol del jefe en la Administración Pública no es real, hay toda clase de jefes, unos que entienden su función como servicio y otros, los más, se inclinan más o menos hacia el estereotipo presentado.
Pero los jefes son la columna vertebral de la administración pública y sin su colaboración ningún proyecto de probidad puede funcionar.

3.27.2 La cultura organizacional.
El antropólogo iba a estudiar las culturas en regiones lejanas. La Polinesia fue el paraíso de estos investigadores, Malinoswski y Margaret Mead hicieron valiosos aportes al avance de la antropología con sus investigaciones en esos lugares. Hoy se entiende que la cultura se puede estudiar en cualquier lugar y ha habido un notable avance en el campo de la cultura organizacional.

Sin embargo, la emoción de entrar en un cuadrante cultural específico e intentar desentrañar su cultura sigue siendo el mismo, aunque ya no sea necesario viajar a la Polinesia. Basta llegar a una empresa, a un club deportivo o a un servicio público. Una obra pionera en este plano fue“El hombre organización”, de William White (White, 1961), pero el aporte esencial, de carácter metodológico proviene de Edgar Shein, quien definió la cultura organizacional en los siguientes términos:”un conjunto complejo de supuestos básicos subyacentes y creencias profundamente arraigadas, que comparten todos los miembros de la empresa y que operando a un nivel preconsciente influyen de forma importante sobre la conducta de todos ellos”(Shein, 1976; 1985).

La relación entre probidad pública y cultura organizacional configuran la posibilidad de combatir la corrupción desde la misma organización, sin recurrir a nueva legislación o a utópicos cambios en la cultura de la sociedad.

A menudo se argumenta que para cambiar la cultura organizacional, es necesario cambiar la cultura de la sociedad en su conjunto. Pero, transformar la cultura de la sociedad es un mega proyecto social y político, pero, cambiar la cultura institucional u organizacional es más factible, lo que se prueba con las distintas culturas institucionales que existen.

El primer paso consiste en llegar a conocer la cultura institucional vigente en cada servicio específico.

A continuación se presentan algunos “valores” y argumentaciones que forman parte de la cultura organizacional registrados en una auditoría cultural realizada en un servicio público en relación a la Ética pública. Ninguna de estas declaraciones es la expresión coherente de algún funcionario específico, sin embargo, son fragmentos ordenados y rearmados a partir de declaraciones emitidas en conversaciones y entrevistas realizadas durante este trabajo y anteriormente en clases participativas sobre eficiencia y probidad.

* “La propina es una institución que ha existido siempre y que actualmente se emplea en el sector privado, su valor es variable porque corresponde al premio que el cliente da al empleado por haberle otorgado un buen servicio. Antaño estaba contemplada una propina proporcional que se incluía en la boleta de venta. En Francia se mantiene esta norma y en un café o restaurante, la boleta contiene la leyenda “Le service est compris”, lo que significa que en la cuenta se ha incluido la propina.

Si esto es así, ¿Por qué no aceptar propinas en el Servicio Público?”

* “Cuando me vienen con la monserga de la probidad, me da indignación, porque se nos exige a nosotros, los funcionarios subalternos, ser honestos, cuando hay deshonestos en los niveles más altos ¿Por qué no empezar por ellos?”

* “Hay que pensar que nosotros los inspectores que fiscalizan tenemos sueldos tan miserables que nos parecemos a guardianes de unos cajones de hermosas manzanas, parece inevitable que cuando tengamos mucha hambre, tengamos que comernos una manzanita de vez en cuando. Aquí todos lo hacen.”

* “Es posible que aquí haya algunos funcionarios que hagan algunas irregularidades, pero son pocas y las hacen los que no son profesionales. Nosotros los profesionales no nos ensuciamos las manos.”

* “Antes que preocuparse de la probidad deben preocuparse de mejorarnos los sueldos, la dignidad del funcionario debe ser respetada y con estos sueldos miserables se está atacando su dignidad.”

* “Antes, nuestra Administración Pública era honesta y pobre, ahora nadie respeta nada y decir que algo es del Fisco, es como decir que no tiene dueño y cualquiera puede llevárselo. Los chilenos somos muy ladrones. Es una cuestión de raza”.

* “Hay que establecer un sueldo digno, que alcance para las necesidades vitales de una familia, entonces se puede exigir probidad, yo creo que podrían ser unos $300.000 mensuales, ahí si que estaría bien” (el funcionario gana $150.000).

* “Hay que establecer un sueldo digno, que alcance para las necesidades vitales de una familia, entonces se puede exigir probidad, yo creo que podrían ser unos $600.000 mensuales, ahí si que estaríamos bien” (El funcionario gana $ 300.000).

* “No sea ridículo, no me diga que me van a hacer un sumario administrativo porque el usuario me regaló un chocolate de $200.- Me dio este pequeño regalo como una atención porque yo he sido atenta y gentil con él”.

* “Yo creo que el único que puede juzgar es Dios, de manera que si alguien hace algo malo, es un problema entre él, su conciencia y Dios. Para ello tenemos el libre albedrío. Yo no soy juez de nadie, no juzgo, y si veo un acto incorrecto simplemente me callo, por ningún motivo voy a denunciar a un compañero, aunque yo sea jefe”.

* “De lo que se trata es de una atención, el usuario nos convida una bebida o una taza de café, durante la visita. Si lo rechazáramos lo ofenderíamos”.

* “La gente nos agradece el servicio que prestamos y siempre nos regalan racimos de uvas o paquetes de fruta, la gente del campo es así. Esa es su cultura y no podemos ofenderlos”.

* “Por supuestos que podemos comprar en la empresa que estamos fiscalizando, es una forma de ahorrar porque nos hacen un buen descuento. Pero nosotros pagamos”.

* “El regalo de navidad no es ninguna coima, es una costumbre de buena crianza, es una muestra de agradecimiento y cordialidad por la atención que les brindamos”.

* “No, yo no puedo brindarle asesoría técnica, porque eso está prohibido. Sin embargo puedo recomendarle un experto que tiene una empresa especializada en las materias que Ud. debe resolver. Además conozco un arquitecto que le puede hacer los planos por un buen precio.”

* “No, yo no le indico a ningún usuario quien puede brindarle asesoría, lo remito a las páginas amarillas, pero los demás no son así.”

* “Ningún funcionario de nuestro servicio ha sido cuestionado por razones de probidad nunca. Por lo menos yo no lo sé.”

La argumentación de fondo, de todos estos ejemplos, pretende dos objetivos, por una parte, usar la falta de probidad como un argumento para que sean mejorados los sueldos y por la otra, justificar esta falta de probidad en caso que ella se descubra.

El conocimiento de estos disvalores es la base de un programa de cambio de la cultura organizacional.

En los escritos académicos nunca se hace referencia a estas materias, pero entre los especialistas que tratan de impulsar la modernización de la gestión pública, cada vez le otorgan mayor importancia a la moral laboral de grupos específicos de trabajadores del Sector Público.

Al aplicar diversas iniciativas para racionalizar la atención de los usuarios en los hospitales y terminar con las interminables colas y esperas, se han intentado diversos procedimientos: reserva de horas, distribución de las atenciones en la jornada laboral, reserva de horas telefónicamente, etc. Sin embargo, los problemas se mantienen. El convencimiento más objetivo es que la raíz del problema está en la asistencia de los médicos a los centros de atención. Entre ellos el incumplimiento de horarios y los atrasos en la hora de ingreso es una práctica que data de hace mucho tiempo y que no es privativa de Chile. La razón que esgrimen estos profesionales es que tienen tareas urgentes que cumplir y obligaciones con sus pacientes. Sin embargo, los enfermos de los centros de salud pública también son pacientes y deben esperar largas horas las llegadas de estos profesionales y soportar el acortamiento de las jornadas de atención, ya que si llegan con dos horas de atraso no significa que prolongarán su jornada normal en dos horas, sino que la acortarán en esas dos horas, por lo tanto el volumen de horas médicos programadas se reduce sustancialmente.

En el ámbito de la educación municipalizada, los problemas son distintos pero tienen el mismo efecto: el ausentismo laboral por licencias médicas supera con creces los mismos indicadores de las escuelas subvencionadas. Los profesores municipalizados se enferman mucho más que los otros profesores.

Existe notoria preocupación en círculos vinculados a la Educación por el escaso número de horas de clases que tienen los alumnos chilenos, si se les compara con países europeos y con Japón. Pero las cifras reales son mucho más catastróficas, las horas de clases programadas son pocas, pero las efectivamente realizadas son sustancialmente menores porque, además del ausentismo mencionada, las clases se suspenden por consejos de curso, consejos de profesores, celebraciones del día del maestro, del alumno, del padre, de los carabineros, etc. A esto se suman las suspensiones por eventos deportivos y fiestas, etc. Al final el saldo explica lo que todos los profesores caracterizan como “la mala base de estos alumnos”.

Quizás el primer paso para hablar de productividad en estos sectores, es algo tan simple como que cumplan sus horarios.
Esta es la cultura que hay que cambiar en nuestros servicios públicos.

3.27.3 La capacitación y los códigos de Ética.
Pero, para tener una administración proba es imprescindible crear un cultura organizacional proba, o modificar, cambiar esa cultura para dotarla de esos valores.

Cuando en el nivel concreto, uno se pregunta cómo cambiar una cultura organizacional, hay dos elementos entre otros que son las llaves del cambio. Ellos son la educación o capacitación y el liderazgo.

Hay que actuar sobre estos dos elementos.

Estudiar Ética.
En primer lugar hay que incorporar la Ética a la formación funcionaria. La Ética figura en los programas de las escuelas formadoras de detectives y gendarmes. Paradojalmente, la única Escuela formadora de Administradores Públicos que incluye esta cátedra es la de la Universidad Central. Las otras no tratan el tema o lo incluyen marginalmente en alguna otra cátedra. En algunos cursos detinados a funcionarios públicos, la Escuela de la Universidad de Chile incluye 2 horas de Ética.

Los valores morales y la Ética deben estar integrados en todos los cursos que se dicten, pero también deben tener su expresión específica, especialmente en los cursos de introducción al Servicio (que debería dictarse a todos los funcionarios que recién ingresan al servicio público).
En segundo lugar, deben realizarse estudios de casos de corrupción para saber enfrentarlos y actuar.

En tercer lugar, deben prepararse Códigos de Etica Funcionaria del servicio público y que estos documentos sean verdaderos manuales operativos para actuar, desarrollando el valor de denunciar lo corrupto y no aceptarlo indiferentemente. Contra la corrupción hay que actuar. Actualmente hay una reacción de la sociedad civil y los códigos de Ética están surgiendo en los colegios priofesionales, las empresas, las municipalidades, las organizaciones internacionales y las ONGs.

Una declaración de principios que es necesario establecer previamente como base Ética de este enfoque es considerar inaceptable relacionar el sueldo con la probidad. Es anti-ético creer que se deben aumentar los sueldos para evitar la corrupción. Además no es operativo. No hay forma de establecer cuánto cuesta la probidad. Lo más probable es que no tenga precio ni se transe en el mercado, a pesar de que hay confusión entre valor y precio. La remuneración debe establecerse en base a la productividad, la importancia del cargo y la dignificación de la función pública.

La penetración de los valores éticos en la Administración, no puede entenderse como una labor de catequización, No se trata de ganar adeptos para una nueva religión. Se trata, simplemente de divulgar los valores aceptados socialmente.

Los códigos de ética
Una preocupación constante en el mundo moderno es la tendencia a la corrupción que experimentan algunas sociedades. La falta de probidad de la Administración Pública es un factor que deben tener en cuenta los inversionistas extranjeros en América Latina. Sin embargo, la corrupción también es un mal que tiñe a los países más avanzados del mundo, basta recordar los casos de Italia y de Japón para captar la dimensión que tiene la corrupción, que en esos países se expresa en una compleja relación entre mafias, Estado y empresas privadas, lo que no ha sido obstáculo para que ambos países puedan señalarse como casos ejemplares de desarrollo económico a partir de condiciones iniciales muy difíciles.

Sin duda uno de los aspectos esenciales que puede destruir el triángulo de la corrupción Estado-empresas-mafia es romperlo haciendo prevalecer principios éticos en alguno o algunos de los eslabones. Dejando al margen las mafias que son la anti-Ética, restan los otros dos eslabones, que es donde pueden hacerse los esfuerzos necesarios para cambiar la situación. Si en la empresa o en el Estado, o en ambos, prevalecen los valores éticos, las mafias quedan aisladas y pasan a ser marginales.

Puede sostenerse que las mafias no existen en Chile, lo que puede ser cierto ahora, pero con la difusión de la droga, la aparición de ellas es casi inevitable y anticiparse a su acción corruptora resulta beneficioso. Sin intentar ser alarmistas podríamos parafrasear al último dictador y decir que estábamos al borde del abismo… y dimos un paso adelante. Esta es la urgencia de enfrentar la corrupción ahora, no dando un paso adelante que nos arroje al abismo, sino detenerse y fortalecer éticamente a las instituciones públicas y privadas.

Establecer que estas entidades -Estado y empresa privada- actúen guiadas por principios éticos, requiere que estos principios sean conocidos e internalizados por los agentes mencionados. A pesar de que pareciera que estos principios son naturales, innatos o derivados de las religiones, en realidad no es tan sencillo, pues desde un punto de vista filosófico, los principios naturales, innatos o religiosos, en realidad constituyen lo que se llama moral.

La Ética es parte de la Filosofía y existen diversas escuelas que definen su naturaleza, pero lo que interesa en este análisis es que los principios éticos se refieren al “cómo”, mientras que los morales se refieren al “qué”. Es decir los principios morales son la sustancia y los éticos son los formales. La Ética, en consecuencia es esencialmente formal. El bien y el mal están en lo moral, lo ético está en la subordinación de los actos individuales al imperativo basado en el deber.

La importancia que adquieren estos conceptos un poco abstractos, es que pueden y deben aplicarse al quehacer de los agentes sociales. Partiendo del supuesto de que la ley expresa lo que se define como bien o como mal (lo que permite o lo que prohíbe), las normas éticas definen cómo se ha de actuar para garantizar sustancialmente a través de formas concretas, esos principios.

Esta función la cumplen los códigos de Ética, en los cuales, a pesar de que en la práctica se confunden las sustancias y las formas, establecen el comportamiento esperado de los miembros de una organización, de una profesión o de un simple grupo. Algunas profesiones -como la de los médicos- tiene códigos de Ética que se han desarrollado a través de miles de años. En muchos países los códigos de Ética pasan a ser cuerpos normativos que rigen el desempeño de ciertas profesiones o actividades y su vigilancia y aplicación radica en las instancias gremiales o corporativas.

La Organización de las Naciones Unidas ha promovido el desarrollo de los códigos de Ética, especialmente en el ámbito del respeto de los derechos humanos. Hay códigos de Ética sobre el rol de los médicos para impedir la tortura y otros para el personal policial que tiene a su cargo a personas detenidas.

La experiencia norteamericana, muy exitosa en el combate a la corrupción, ha encontrado en los códigos de Ética un eficaz instrumento. El código de Ética de los funcionarios federales, es un ejemplo de precisión, sencillez y seriedad. Ha resultado ser una herramienta pedagógica fundamental. En los Estados Unidos, en vez de poner énfasis en el control y la amenaza de la represión, se ha optado por desarrollar una cultura organizacional fundada en los principios éticos.

En los últimos años han empezado a surgir los códigos de Ética de empresas específicas, que obligan a la empresa, a sus jefaturas y a todo su personal en determinados aspectos.

Varias grandes corporaciones ya tienen sus códigos de Ética que establecen las formas cómo aplican lo que la ley establece o lo que se ha definido como bien común. Esto es importante no sólo para impedir la corrupción, sino para establecer nuevos deberes de la empresa, como es el cuidado y preservación del medio ambiente.

En Chile, pareciera que los servicios públicos aún no han desarrollado sus códigos de Ética y es una de las medidas que pueden adoptar para enfrentar el tumor de la corrupción o de niveles de falta de probidad.

El código de Ética en esta perspectiva debería ser una expresión formal de una norma que siendo conocida por todos los funcionarios, por el mero hecho de hacerse, requeriría un gran esfuerzo educativo de los funcionarios y una vez ya expresado en un texto debería servir como un elemento pedagógico de primera importancia en la definición de las obligaciones y deberes de los miembros del Servicio.

Encuadrado en un marco legal que establece lo que el mencionado Servicio debe hacer, el Código de Ética debería ir a la definición y conceptualización de aspectos más finos de la relación del Servicio con la Comunidad, de la protección y uso de la información disponible en el Servicio, de las relaciones entre los diversos niveles funcionarios y de los funcionarios con los usuarios.

En consecuencia un Código de Ética debería asumir, a lo menos, los siguientes aspectos:

– Las obligaciones generales que el Servicio tiene con la Comunidad, y que, por lo tanto, orientan la relación de los funcionarios con la comunidad.
-La obligación de cada funcionario de velar por esta relación y por ende del derecho de denunciar interna y externamente, cuando y como corresponda, las desviaciones que se manifiesten en el quehacer.
-Las relaciones entre funcionarios de distinta categoría, de tal manera que se protejan los derechos, tanto de las jefaturas como de los subordinados, bajo el supuesto que ellas contribuyan al buen funcionamiento y eficiencia del Servicio. Tipificación de actos que se describen como acoso sexual o persecución ideológica o de cualquier tipo, presencia de costumbres indeseables como machismo o compadrazgo o amiguismo, etc.
-Las relaciones entre funcionarios del Servicio, del mismo nivel o de diferentes niveles y entre los cuales no haya relaciones de jerarquía y subordinación.
– La propiedad, uso, distribución y acceso a la información, garantizando, por una parte la privacidad y por otra el llamado derecho al habeas data, es decir el derecho de que cada personas relacionada con el Servicio, tenga acceso a la información que sobre ella existe.
-Las relaciones con los usuarios, dándole contenido a principios tradicionales como el de la continuidad y el de la comodidad. La igualdad de los usuarios y el rechazo a los privilegios y la tipificación de las figuras indeseables como el compadrazgo, la aceptación de dádivas, el favoritismo, la postergación de unos en pro de otros usuarios, etc.
-Las características y condiciones en que se deben ejercer ciertos derechos como las vacaciones, los días administrativos, las licencias médicas, los permisos, etc.

Dado que los códigos de éticas surgieron para normar el comportamiento de los miembros de determinadas profesiones, como médicos, periodistas, publicistas, etc., hay ya una valiosa experiencia que se puede utilizar para otras profesiones o especialidades: Administradores Públicos, funcionarios que cumplen funciones fiscalizadoras, encargados de adquisiciones, encargados de personal, trabajadores informáticos, etc. Sin duda, la formulación de estos códigos de éticas profesionales son tareas de los colegios respectivos, pero el de especializaciones, que no conforman aún colegios, deberían ser abordadas por colegios afines o por servicios públicos que cumplen funciones especializadas.

En el caso de los Colegios Profesionales, el Código de Etica y su aplicación debería ser una de sus funciones específicas, a pesar de que el Decreto Ley 3621 de 1981 señalaba que el Presidente de la República dictaría un Código de Etica que sería común a todas las profesiones, este afán estatista, sin embargo, nunca se concretó y pasado el plazo no se dictó el mencionado Código y se ha reivindicado que la Ética está al margen de la jurisdicción de los tribunales de justicia, que compete exclusivamente al Colegio respectivo ya que sólo los especialistas pueden juzgar las transgresiones a sus respectivas disciplinas. Además, tanto el derecho canónico como el castrense mantienen las prerrogativa de la jurisdicción en materias éticas profesionales. También corresponde al enfoque de traspaso de poder desde el Estado a la sociedad civil.

Las preocupaciones centrales que deben existir en torno a un código de Ética son dos, por una parte el que se transforme en una declaración programática y una bandera reivindicativa de los derechos del funcionario y por otra que se convierta en un mero ritualismo carente de contenido, acatando las formas, pero ejerciendo costumbres que al margen del código ético puedan ser fuentes de corrupción.

Finalmente hay una amplia gama de actos que lindan con lo delictual y lo deshonesto, que al no definirse, se prestan para interpretaciones de diversa índole, que finalmente crean desigualdades injustas.

En síntesis, el código de Ética entra en el difícil campo de sugerir comportamientos y da base para calificar al funcionario. Esta es la razón porque el código de Ética es un buen instrumento para ayudar en el proceso de calificación.

El Código de Etica no resuelve la corrupción en el sector público, pero junto con el control contable y jurídico, el control de gestión y una política de personal sana, constituye una herramienta eficaz para un mal que puede amenazar hasta la existencia de la democracia.

El establecimiento del Código de Etica, sin constituir un cuerpo normativo de carácter legal, por lo menos inicialmente, será un instrumento que llevará a ver los actos funcionarios desde una perspectiva diferente, contribuyendo a enfrentar uno de los problemas esenciales de las administraciones públicas: la corrupción o la falta de probidad, que es fácil detenerla cuando comienza a corroer las instituciones, pero que es parte de la cultura, cuando esa corrupción se entiende como normal o imposible de evitar. El paso de un nivel a otro es el que lleva a una sociedad proba al triángulo de la corrupción, que no existirá si uno de sus lados -el Estado-, rompió la cadena triangular Estado-Empresa-Mafia.

3.28- Imágenes de probidad y corrupción.
En la práctica docente del tema de la Etica Pública existe una difícil relación entre la vivencia de los participantes de los cursos de capacitación funcionaria -habitualmente funcionarios públicos- y los planteamientos conceptuales del profesor. Algunos conceptos que se presentan chocan con un rechazo casi absoluto de parte de los funcionarios. Este rechazo se debe a dos factores esenciales: en primer lugar a la ausencia de estudios previos sobre el tema (la Ética Pública es un tema nuevo en el sector público) y en segundo lugar, a la preeminencia del relativismo conceptual, el que se fortalece con un relativismo ético, propio de la eticidad o “ética de bolsillo” reinante en nuestra cultura. Sin embargo, los conceptos presentados, poco a poco van siendo internalizados por los participantes, superando el rechazo inicial.

La utilización de estas imágenes tiene un fin esencialmente pedagógico, delimita con precisión los conceptos y le atribuye un nombre que los identifica plenamente, de manera que son conocimientos que impactan y que quedan fácilmente grabados en la memoria de los participantes, porque provocan un rechazo y choque inicial que a través de un proceso dialéctico pasan a ser aceptados e internalizados por la mayoría de los alumnos.

Se presenta a continuación seis de estas imágenes que provocan un abierto rechazo inicial:

– La teoría del cero absoluto.
– La dimensión de la corrupción.
– El iceberg de la corrupción y el ejecutivo público.
– El precio de la probidad.
– El triángulo de hierro de la corrupción.
– El triángulo italiano.

Este rechazo no es igual en todos los casos y es más cerrado en lo relativo al cero absoluto y al precio de la probidad.

La relatividad se usa en la Física, no en la Ética.
Albert Einstein


EL CERO ABSOLUTO.

Una vez llegado a cierto nivel de confianza entre alumnos y profesor la discusión comienza con la consulta dirigida a los participantes si ellos consideran que deben recibir regalos de parte de los usuarios. Hay varios participantes que ven en esta consulta una trampa y se niegan a opinar, pero no faltan los osados que declaran que consideran lícito recibir regalos de los usuarios, siempre que se cumplan algunas condiciones como:

– Que el regalo no sea solicitado por el funcionario público.
– Que el regalo sea dado por iniciativa del usuario.
– Que el funcionario no ofrezca nada a cambio del regalo.
– Que el regalo no sea dinero.
– Que el regalo sea de poco valor.
– Que no haya mala intención.
– Que la propina no es delito.

Estas condiciones son presentadas por diferentes personas y no necesariamente se exige que sean copulativas.

Otros argumentos que se agregan son:

– Que un regalo es lícito como reconocimiento por la atención eficiente y cordial brindada por el funcionario.
– Que el rechazar un regalo puede significar la ofensa o molestia del usuario.
– Que dentro de ciertos sectores sociales es habitual y lícito hacer regalos. Como ejemplo siempre se señala que en el campo es costumbre regalar cajas de frutas a los funcionarios públicos y que su rechazo sería considerado un insulto. Con esto se le da una fundamentación antropológica y cultural.

En el fondo lo que se pretende es relativizar el concepto de probidad pública.

El paso siguiente en la clase consiste en intentar cuantificar los límites de lo que es probidad y de lo que es corrupción. ¿Cuándo estos regalos pasarían a ser un acto de corrupción? Se intenta que los participantes hagan un esfuerzo que establezcan una cuantificación y esto se ilustra con el siguiente caso:

Un profesor estuvo un tiempo haciendo una consultoría en materia de centralización en el usuario y le correspondió estudiar como era la atención al público en un servicio público. En una oportunidad, observó que un usuario le regalaba un paquete de chocolates a la funcionaria que lo atendía. Posteriormente conversó con las funcionarias de atención al público y les mencionó el caso, sosteniendo que los funcionarios públicos no deben aceptar regalos de parte de los usuarios. Las funcionarias, masivamente rechazaron esta idea sosteniendo que era absurdo creer que unos chocolates que costaban mil pesos iban a ser una “coima”, que la funcionaria recibía este regalo porque era atenta y eficiente, porque no se podía provocar al usuario rechazando un pequeño regalo y repitieron casi todos los argumentos resumidos antes.

El profesor les argumentó que así como se recibían $1000 en chocolates se podrían recibir $2.000, $3,000, $5.000, $50.000, $100.000 o un camión cargado de chocolates y les pidió a las funcionarias que señalaran cuando se convertía en corrupción el regalo. Al comienzo todas rechazaron establecer una suma, pero se les insistió hasta que una dijo que se podría aceptar hasta $3.000, otra se atrevió y dijo que hasta $5.000, otra que hasta $10.000 y así, sucesivamente, dieron cantidades relativamente bajas. A continuación se les preguntó si esas cantidades eran diarias, semanales, mensuales o anuales y hubo un abanico de respuestas. Con esta información se elaboró el siguiente gráfico:

Gráfico Nº 6

Para hacer una descripción más sencilla se presentó en forma de una curva, señalando, que de acuerdo con los valores dados por las funcionarias A hasta la funcionaria H, bajo esa curva estaba la probidad y por sobre ella estaba la corrupción y la curva era la frontera entre probidad y corrupción:

Gráfico Nº 7

Esto significaba que la probidad y la corrupción eran totalmente subjetivas, ya que para A tenía una frontera y para B otra y así sucesivamente, sin perjuicio de que hubiera algunos límites iguales en algunos casos. De tal manera que los conceptos de probidad y corrupción eran relativos, por lo cual su definición conceptual era imposible, ya que estaba en relación a cada persona.

Si fuera posible considerar la opinión de los Ministros (julio de 1997) se llegaría a términos más imprecisos aún. El Ministro de la Vivienda, Sr. Hermosilla, aceptó un regalo de un usuario consistente en un caballo cuyo costo era de $200.000-$300.000. El Ministro de Hacienda declaró que “el regalo debía ser siempre de menor cuantía”; el Ministro de Transportes declaró: “sólo acepto útiles de escritorio o calendarios”; el Ministro Secretario General de Gobierno declaró que recibía un alud de tarjetas para Navidad y “algunas muestras de cordialidad, entre las que valoró especialmente los libros”; el Ministro de MIDEPLAN declaró que “ha dado instrucciones de no recibir regalos que pasen de pequeñas atenciones sin valor económico” (LA SEGUNDA, 1997).

Como puede apreciarse cada uno tiene escalas relativas muy subjetivas que se contradicen con lo establecido en el Estatuto Administrativo y que muestra la cultura organizacional prevaleciente en los altos niveles, la que puede ser imitada por todos los funcionarios en atención al rol ejemplarizador de los líderes.

Se argumentó que se podía ordenarlos de menor a mayor o de mayor a menor, lo que conduciría a mostrar conjuntos que indicarían fronteras más cerca o más lejos del nivel cero, pero ello sólo conduciría a agrupar los relativismos sin poder eliminarlos. Otro argumento fue el de calcular la media de todas las subjetividades, para construir una media subjetiva. Pero esta construcción era contraria a toda lógica, ya que podía ocurrir que esa media no correspondiera a ninguna (o a unas pocas) subjetividades individuales.

El paso siguiente fue presentar la tesis del cero absoluto, que se puede plantear así:

Hay corrupción cuando se supera el límite cero, es decir cuando se acepta cualquier regalo, dádiva, coima, soborno, cohecho, etc., que es apropiado por el funcionario público, por la prestación de un servicio público.

– Hay probidad cuando el funcionario rechaza cualquier regalo, dádiva, coima, soborno, cohecho por la entrega de un servicio público o información lícita, propios del servicio público.

Es decir hay probidad cuando el funcionario no acepta ningún tipo de regalos ilícitos por darle al usuario lo que le corresponde.

Naturalmente que la teoría del cero absoluto es rechazada con fiereza por parte de los funcionarios, porque:

– Es fundamentalista.
– Absolutista.
– Radical.
– Carece de flexibilidad.
– No atiende a la intención.
– Es exagerada.
– Choca con la cultura global vigente.
– Choca con la cultura organizacional.

Hasta puede aparecer un profesor de física entre los participantes sosteniendo que el cero absoluto no existe porque es el estado de absoluto reposo, que no existe en el universo. También podrá surgir un post modernista que anunciará el fin de las certidumbres o el derrumbe del racionalismo cartesiano con la imposibilidad de establecer conceptos dentro de la lógica formal.

A través de esta discusión se van descubriendo los valores que subyacen en la cultura organizacional de la Administración Pública chilena y es terrible comprender la vigencia de estos relativismos éticos y el predominio de la Ética de bolsillo o eticidad. Esta cultura permisiva tiene justificación, según Aedo porque, “al final, la corrupción es un acto de discernimiento personal, en el cual la división entre lo corrupto y lo que no lo es, es difícil de establecer con certeza” (Aedo, 1996).

El paso siguiente consiste en argumentar que lo que se intenta construir es un concepto y que para que un concepto sea útil, como instrumento racional, debe ser preciso, unívoco y con fronteras claramente delimitadas. Se trata de construir un concepto en el campo de la lógica formal, algo que sea distinto del resto y que establezca claramente a un tercero excluido. No se trata de la construcción de un concepto de lógica dialéctica, que sea y no sea al mismo tiempo.

Se trata de un concepto que pueda ser usado en moral, Ética y Derecho y no sólo en discusiones esotéricas. En estos territorios los conceptos deben ser rigurosos.

La virtud de la teoría del cero absoluto es que es operativa, es decir, dado cierto indicador (un monto expresado en $) el observador puede clasificar el hecho en una u otra categoría. Permite a su vez que cada persona tenga un instrumento sencillo para medir la probidad-corrupción y saber el límite exacto entre ellos.

En el gráfico siguiente se ilustra esta situación, donde la recta en el nivel cero muestra la situación de probidad y todo valor por sobre cero muestra la situación de corrupción (los valores negativos no tiene sentido y sólo se colocan para que la recta cero no se confunda con el eje de las abcisas. De esta manera todas las funcionarias del ejemplo citado, de la A a la U tienen la misma obligación de probidad y ya no es un concepto relativo, medido por cada una de ellas.

Gráfico Nº8

Para cualquier funcionario y en cualquier circunstancia rige la probidad y ésta es cero corrupción.

“La discusión siguiente y axiomática es sostener el principio:
-en la vida social todo es medible con la unidad general de medida: el dinero”.

Esta aseveración levanta revuelo y se empieza a argumentar que los sentimientos no tienen precio, que la vida no tiene precio o que las ideas no tienen precio.

Evidentemente que los argumentos son relevantes, pero conviene preguntarse ¿Tiene valor la vida? ¿Tienen valor los sentimientos? Si uno necesariamente le otorga valor a estos hechos, ya estamos a un paso del precio, ya que el precio es la medida del valor en una circunstancia específica (en Derecho hay procedimientos para calcular el valor de la vida y hasta el precio de partes del cuerpo: por ejemplo, en indemnizaciones). Las ideas evidentemente tienen precio y es para proteger la propiedad del valor de las ideas que existe el registro de propiedad intelectual y el copyright.

La conclusión a la que se pretende llegar es que socialmente todo tiene precio. Esto parece una expresión de cinismo, pero otra cosa sería negar de que vivimos en una sociedad de mercado y que éste es el centro de ella. Por lo tanto, acciones que aparentemente no significan una transacción monetaria, como es la conocida institución de “sacarse el parte”, siempre implican un agradecimiento, un compromiso, una obligación futura para con quien logró, mediante sus influencias, suprimir el pago de una multa por una transgresión a las leyes del tránsito.

Fundamentos legales de la teoría del cero absoluto.
Finalmente, se trata de destruir los ataques a la teoría del cero absoluto como una posición de lógica formal o fundamentalismo. Para ello es conveniente pedirle a los participantes que lean la letra g) del artículo 55, del Estatuto Administrativo que dice:

“Observar estrictamente el principio de probidad administrativa, que implica una conducta funcionaria moralmente intachable y una entrega honesta y leal al desempeño de su cargo, con preeminencia del interés público sobre el privado”.

Al destacar con negrita algunos conceptos, se está señalando que la probidad se establece en términos absolutos, para empezar, al sostener que debe observarseestrictamente, es decir no se puede observar liberalmente o relativamente. Se exige una observancia estricta y completa.

En segundo lugar se establece que el funcionario debe tener, en el desempeño de su cargo, una conducta moralmente intachable. Hay que recalcar el concepto deintachable, ya que quiere decir que no se admite ninguna tacha (falta o defecto), ni por pequeña que sea, es decir, se insiste en el carácter absoluto de la probidad. Exigiendo una entrega honesta y leal al desempeño del cargo. Es decir, la entrega al cargo debe ser absoluta, sin dobleces, parcialidades o deshonestidades. De esta forma se muestra que la ley está insistiendo en el carácter absoluto de la probidad pública.

Además, en relación directa con el tema tratado, en lo relativo a la corrupción como recepción de dádivas, regalos, coimas, sobornos o cohechos, el mismo Estatuto Administrativo establece, en la letra f) del artículo 78, en el párrafo 5º De las prohibiciones, que una prohibición que afecta a los funcionarios públicos es la de solicitar, hacerse prometer, o aceptar donativos, ventajas o privilegios de cualquier naturaleza para sí o para terceros.

Esta disposición reitera doblemente el carácter absoluto de la probidad, por una parte prohíbe tanto solicitar, hacerse prometer, y especialmente, aceptar donativos y ventajas. De manera que no se trata, como muchos funcionarios creen, de que la corrupción comienza cuando ellos solicitan, exigen o piden algo a cambio del servicio público, no sólo comienza allí, sino cuando aceptan. En segundo lugar, reitera el carácter absoluto al establecer la prohibición de aceptar donativos, ventajas o privilegios de cualquier naturaleza. Al indicar que se rechaza donativos de cualquier naturaleza, quiere decir que no se acepta ningún tipo de donativo (ni de un valor de $1 o de $1.000.000 ni 100 gramos ó 1.000 kilogramos de chocolate, como en el ejemplo inicial).

En conclusión, la teoría del cero absoluto no se trata solamente de un argumento ético y conceptual, se trata de una exigencia legal. La ley ha incluido el principio ético del cero absoluto y lo ha transformado en una norma heteronómica, es decir impuesto al funcionario por la autoridad. Por lo tanto la teoría del cero absoluto rige aunque el funcionario no comparta el principio del cero absoluto.

Moralistas y revisionistas.
Hay concepciones revisionistas y relativistas que rechazan la teoría del cero absoluto y argumentan que lo que corresponde hacer frente a la corrupción es limitarla y no eliminarla, porque, como la delincuencia, todas las sociedades tienen como normalidad estas situaciones (en el fondo es el concepto de Emile Durkheim de normalidad). Esto es aceptable en lo que dice relación con la delincuencia o con el suicidio (tema desarrollado por Durkheim), pero no necesariamente aplicable a la corrupción. Los revisionistas y relativistas argumentan que en la naturaleza humana está el mal y que él no es erradicable y que los moralistas o fundamentalistas desconocen esa naturaleza. La normalidad de Durkhein es útil para estudiar el fenómeno de la corrupción, pero en Administración tienen cada vez más importancia las orientaciones más radicales como la “excelencia” preconizada por Peters y Waterman y la “calidad total” o “cero defectos” sostenida por Ishikawa y otros autores de la TQM.

Esta aseveración es presuntuosa pues supone que se tiene un conocimiento cabal de la naturaleza humana.

La otra justificación para aceptar una corrupción limitada es la concepción economicista, que argumenta, que conforme a los principios de la teoría económica, sólo se justifican gastos en controlar la corrupción cuando la utilidad marginal de detener la corrupción supera el costo marginal de la acción anticorruptiva. (Muñoz Gerhard, 1994; Aedo, 1996; Velasco, 1996)

Estas dos argumentaciones son rebatibles con un enfrentamiento con la realidad: hay sociedades donde la corrupción pública no existe o es insignificante y hay instituciones específicas donde la corrupción ha sido erradicada, a pesar de estar dentro de sociedades con altos niveles de corrupción.

Hay experiencias concretas de lucha en contra de la corrupción realizada en países, que como en el servicio de Aduanas de Singapur se persiguió casos de coimas de miles de dólares, así como una coima de un dólar y este caso fue paradigmático pues demostró con claridad que la política era eliminar toda la corrupción: los casos cuantiosos y los insignificantes. Y en Singapur esto se logró y algo parecido se hizo en Hong Kong (Klitgaard, 1990). Ambos países están entre los cuatro países menos corruptos del mundo, según el Word Economic Forum 1997 y según Transparency International, Singapur está en el lugar 7 (en 1999).

En otros casos la estrategia fue distinta, en las Filipinas, otro caso paradigmático de corrupción y de lucha en contra de la corrupción, cuando se le encomendó al juez Efrén Planas el saneamiento del servicio de Impuestos se llegó a la conclusión de que el grado óptimo de corrupción no es cero sino aquel que considera el costo de las actividades corruptas y el costo de los esfuerzos para reducir la corrupción. (Klitgaard, 1990)

Una definición conceptual y operativa.
La teoría del cero absoluto no pretende ser una estrategia para combatir la corrupción -aunque puede serlo- sino que es un intento de precisar un concepto que siempre se ha presentado para ambigüedades. Si se logra hacer un concepto redondo y sin grietas hay un avance en la definición, que es el primer paso para enfrentar un problema: su definición.

Esta teoría del cero absoluto no pretende ser una definición procesal, ya que allí es necesario establecer grados para establecer diversas sanciones y poder aplicar eximentes, agravantes y atenuantes.

Sin embargo, tiene una evidente utilidad hasta en el campo procesal, ya que si hay que establecer grados o niveles de corrupción, debe partirse de un nivel dado y el nivel cero tiene la virtud de la precisión, de manera que a partir de cero se pueden establecer grados de corrupción, según el monto monetario objeto del acto de corrupción.

LA DIMENSIÓN DE LA CORRUPCIÓN.
¿Cómo medir la corrupción? Esta pregunta tiene una respuesta absoluta: la corrupción no se puede medir por su naturaleza elusiva. Gran parte de los actos corruptos son secretos, se esconden tras el manto del poder y de los intereses múltiples de corruptores, corrompidos y testigos. En los servicios públicos hay una doble protección a los corruptos, por una parte muchos de los funcionarios honestos que son testigos de casos de corrupción adoptan una actitud de cerrar los ojos. Esta actitud se fundamenta en razones de seguridad, enfrentar estos hechos significa enfrentar enemigos poderosos y dentro de la cultura organizacional, habitualmente, la denuncia es considerada una traición o falta a la solidaridad laboral, algo parecido a lo que ocurre en la cultura delictual, donde el denunciante es denominado “chivo”, “soplón”, etc., y en algunas mafias la denuncia se castiga con la muerte (omerta y beso de la nuerte). El concepto de lealtad activa, consistente en compartir los fines del servicio y actuar en consecuencia, no está difundido en nuestra administración.

Aedo señala que “cuando se detectan actos corruptos o deshonestos por diversas razones se tiende a dejarlos pasar u ocultarlos”. Entre estas razones señala que es difícil distinguir entre “falta de integridad, ineptitud o simplemente mala suerte”. Otras veces se aceptan los actos dudosos con tal de seguir realizando negocios en el futuro; en otros casos “es muy costoso, en recursos y tiempo, perseguir o efectuar represalias en contra del corruptor.”; otras veces hay relaciones de poder que favorecen las ganancias y los que las obtienen dejan pasar por alto la corrupción. Finalmente, agrega “siempre existe una actitud cristiana de perdón que hace que los abusados confíen en la rehabilitación de las personas” (Aedo, 1996).

En estas condiciones reiteramos que la corrupción es imposible de medir. Sin embargo, simultánea y contradictoriamente sostenemos que en la Administración todo es medible y cuantificable. Con esto queremos sostener que los fenómenos administrativos son medibles aunque no se logre una exactitud como en otras ciencias. Sin embargo, la aplicación de técnicas de medición tienden a ser cada vez más perfectas, de manera que el carácter elusivo de la corrupción no elimina totalmente la posibilidad de cuantificar.

Los ejemplos de cuantificación de la corrupción existen y tienen, en algunos casos, alto prestigio social. Por ejemplo Transparency International, institución establecida en Alemania Federal calcula un ranking de probidad en muchos países del mundo. Este ranking, que en 1995 ubicó a Chile en segundo lugar dentro del continente americano, sólo superado por Canadá, en 1996 nos ubicó en tercer lugar, después de Canadá y Estados Unidos. Esta caída no significó una manifiesta preocupación por parte del gobierno chileno aunque ha reiterado que el tema de la probidad pasa a ser un objetivo cada vez más importante.

Transparency International utiliza una metodología, ya mencionada, que consiste en calificar con 10 puntos el país que no tiene corrupción y con 0 puntos a aquel país donde la corrupción es total. Los puntajes se colocan en virtud de encuestas que se realizan a empresarios y personas que mantienen y realizan actividades en el país medido y además se realizan varios estudios al año en cada país (ver punto 3.11 y 3.21)). La labor de Transparency International ha despertado tal apoyo que en tres años se han creado 50 filiales nacionales.

Otra metodología es la de realizar encuestas de opinión, de tal manera que la opinión de los encuestados es la medida utilizada, así por ejemplo, la agencia BBDO realizó un estudio de este tipo en Chile y el 64% opinó que la corrupción había aumentado, un 53% opinó que el nivel de corrupción de Chile era mucho menor o menor que el resto de América Latina (EL MERCURIO, 1997).

La autoimagen que los funcionarios tienen es otro dato ilustrativo, en el estudio de Clima Organizacional mencionado, los funcionarios encuestados creen que los chilenos ven al funcionario público como “ni corrupto ni muy honesto (en la cuerda floja)” y en la escala de 1 a 7, en promedio, le asignan un 3,3. La única apreciación más negativa que ésta es la de eficiencia, donde alcanza a 2,495.

Estudios de carácter más académico se han intentado, pero no en forma sistemática, así por ejemplo Alfredo Rehren hace un estudio de las denuncias de corrupción a nivel local (Rehren, 1994).

La Contraloría General de la República, que es la institución especializada en el combate de la corrupción administrativa, es totalmente opaca y no entrega ninguna información, excepto declaraciones de carácter general de algunos de sus directivos.

Un centro de investigaciones, el Instituto Libertad, vinculado a un partido político, está llevando a cabo encuestas y mediciones con el objeto de producir información periódica sobre la corrupción, para lo cual realiza una encuesta focalizada a 221 instituciones y personas “que pertenecen a áreas relevantes del quehacer nacional”. Esta labor le permitió producir un Indice Nacional de Corrupción (Instituto Libertad, 1997). Sin embargo, este índice, por su carácter partidario, no es considerado objetivo. Algunas proyecciones en función de este índice señalaban que Chile se aproximaba al nivel de corrupción existente en Italia, lo que es absurdo.

Luis Moreno Ocampo, presidente de la filial argentina de Transparency International ha librado una lucha en contra de la corrupción en uno de los países de América Latina, donde ha proliferado esta lacra social (Moreno, 1994).

Reconociendo que la corrupción es elusiva ha sostenido que de estos casos, sólo unos pocos se conocen, de esos casos conocidos, un porcentaje mínimo es denunciado a la opinión pública y de ellos un porcentaje ínfimo es denunciado ante la justicia, la justicia investiga algunos y finalmente llega a conclusiones o sentencias en un número muy reducido de casos de corrupción o a ninguno.

Gráficamente podemos representar el fenómeno de la elusión con círculos concéntricos.

Gráfico Nº 9

Los círculos concéntricos de la corrupción.

Los casos sentenciados o corrupción oficial (C), ya sean juicios en los tribunales o sumarios administrativos, constituyen los casos en los cuales se llegó a una conclusión y en los que se reconoce la existencia de la corrupción (no consideraremos los casos en que ha habido sentencia absolutoria o cierre definitivo del proceso).

Uno de los problemas esenciales es que los casos que son objeto de proceso tienden a no tener final.  Como en muchas partes, en Chile la justicia tarda y específicamente como rasgo propio de Chile, tarda pero no llega (la mayoría de los procesos no terminan nunca porque hay desestimiento o sobreseimiento temporal o definitivo).

 

El iceberg de la corrupcion y el directivo público.

Si la corrupción es tan elusiva, difícilmente podemos dimensionarla, sin embargo, una forma adecuada de representarla es la de un iceberg, figura útil para mostrar los dos componentes del fenómeno: una parte pequeñísima que es conocida, de una u otra manera, por la comunidad y la otra parte -inmensa- que se oculta a la vista de la opinión pública, pero no por eso deja de existir:

Gráficamente el iceberg de la corrupción puede representarse así:

Gráfico Nº 10
El iceberg de la corrupción.

De esta manera la corrupción se presenta como un fenómeno habitualmente insignificante, porque lo que puede observarse es siempre algo sin importancia. Sin embargo, nuestra tesis es que esta pequeña parte hay que multiplicarla por varias veces para aproximarnos a su real dimensión.

Esta situación se hace más compleja si reconocemos que los directivos están interesados en ocultar las corrupciones de sus respectivos servicios.

En efecto, los directivos, que según el modelo de Klitgaard son los encargados de velar por la probidad, muchas veces adoptan una actitud pragmática según el siguiente razonamiento: si hay corrupción en mi servicio, ella va a manchar a su directivo, aunque él no haya tenido ninguna relación con el delito. En estas circunstancias prefieren buscar una solución silenciosa a los casos de corrupción. En mi experiencia profesional he conocido varios procedimientos de esta naturaleza: el Director pide la renuncia al funcionario descubierto en un acto de corrupción, el funcionario renuncia, a cambio de lo cual, el Director no ordena sumario administrativo ni denuncia a la justicia. El funcionario desaparece y con él desaparece la corrupción, según cree el directivo. Otro procedimiento consiste en hacer el sumario administrativo pero no terminarlo, dejando pasar los plazos legales, con lo cual no hay sanción, pero el funcionario ha sufrido, presume el Director, un gran susto que lo obligará a enmendar su conducta (Klitgaard,1990).

Esta actitud del Director va en contra del principio de la legalidad (nadie está excluido del imperio de la ley) y corroe los fundamentos de la probidad. Pero el Director, habitualmente un político ducho en cuestión de tácticas y movimientos, prefiere estas soluciones antes que aparezca en la prensa el nombre de su servicio en relación a actos corruptos. Algunas soluciones de este tipo son casi increíbles: se sanciona al corrupto con una suspensión de su trabajo por algunos meses, durante los cuales no acude al trabajo, pero sigue recibiendo su remuneración, lo que en la práctica es otorgarle vacaciones pagadas, lo que difícilmente puede entenderse como sanción, pero permite ocultar el caso, ya que el funcionario corrupto queda desvinculado del servicio durante el período crítico.

De esta manera, el directivo público usa todo su poder para lograr que el iceberg se hunda más aún y el fenómeno pueda apreciarse menos: Las excepciones a este comportamiento son escasas y en Chile los únicos que reconocen oficialmente los casos internos de corrupción son Investigaciones, Carabineros y Gendarmería, quizás por su nivel militarizado y disciplinado. También debe influir el hecho de que ellos son guardianes en contra de la corrupción en muchos niveles (como el narcotráfico) y la erosión total de los valores éticos en estos servicios, significan su fin.

Gráficamente podemos ilustrar la función del directivo público con la siguiente imagen:

Gráfico Nº11
El iceberg de la corrupción y la presión de los directivos



De esta manera, los directivos van a presionar y usar sus influencias para que la corrupción no se conozca, pues podría afectarlos, aunque ellos no sean corruptos. Esta misma presión podrá existir de parte de muchos funcionarios que predicarán que “la ropa sucia se lava en casa” y tratarán de ocultar los hechos de corrupción o al menos que éstos no se divulguen en la sociedad.

EL PRECIO DE LA PROBIDAD
Mitos y falacias en remuneraciones.
Otra ocurrencia habitual que se presenta en los cursos de Ética Pública dictados a funcionarios públicos es la tendencia a justificar la corrupción en función de las bajas remuneraciones del sector público. En más de una ocasión ha ocurrido que alguno de los participantes hace un combativo discurso rechazando las prédicas sobre probidad porque hay que enfrentar el problema seriamente. La causa de que algunos funcionarios deban recurrir a algunos procedimientos “no santos” para mejorar sus magras remuneraciones es la imperiosa exigencia de sus necesidades y las de sus familias. La solución no está en la persecución y el castigo por la corrupción, sino en mejorar las remuneraciones de hambre que perciben muchos funcionarios públicos.

A menudo sellan estos discursos, comparando los salarios en el sector privado con los del sector público y argumentando que estos últimos son la mitad o menos de los del sector privado. También se argumenta de que hay una fuga de profesionales del sector público al privado que prueba esta disparidad en los niveles salariales y, finalmente, se sostiene que los sueldos del sector público no han aumentado en los últimos años y que ganan lo mismo que hace 10 ó 15 años.

Estos discursos son en su esencia un conjunto de mitos y falacias que están fuertemente enraizados en la cultura organizacional de nuestra administración pública. Intentar destruirlos en una clase es una tarea ímproba y hay que enfrentar muchas maniobras dramáticas, tal como la de comparar la situación de los auxiliares y administrativos con los de las jefaturas o exhibir la liquidación de sueldo que muestra un exiguo saldo líquido o comparar su situación con la de algún conocido del sector privado.

La primera falacia es la de justificar la corrupción con la pobreza. ¿La corrupción es fruto de la necesidad? ¿Los pobres tienen derecho a ser corruptos? Si es así, el corolario lógico es que superado los niveles mínimos no habría justificación ni necesidad de la corrupción. Todos sabemos que la corrupción puede existir en todos los niveles y en ninguna parte se excluyen los que tienen sueldos más altos. Más aún en Chile, la inmensa mayoría de los casos de corrupción han sido realizados por profesionales que no pueden ser catalogados como pobres (los profesionales ganan en promedio $300.000 y fácilmente superan los $ 500.000. (Santa María, 1997). En segundo lugar, la corrupción existe tanto en países ricos como pobres así como no existe en alto grado en algunos países ricos y en algunos países pobres. De manera que estas generalizaciones no tienen ningún fundamento.

La relación mecánica, bajo ingreso-corrupción, es una falacia porque no tiene verificación en la realidad. Hay investigaciones realizadas en Estados Unidos que demuestran que la corrupción puede darse en servicios con buenas remuneraciones como en servicios con bajas remuneraciones.

En Chile, los fiscalizadores tienen remuneraciones que en promedio alcanzan a los $ 600.000 (Santa María, 1997) (más del triple del sueldo promedio de los funcionarios públicos) y los de las grandes empresas del Estado, como CODELCO perciben ingresos, a lo menos el doble de esos montos. Sin embargo, algunos de los escándalos más grandes de corrupción se han dado en servicios fiscalizadores como la Dirección del Trabajo, el Servicio de Impuestos Internos, Aduanas, así como en las empresas del Estado (CODELCO, ENAP, ESVAL, EMPREMAR, etc.). También los sueldos de Carabineros e Investigaciones están muy por arriba del sueldo promedio mencionado y hay decenas de casos de funcionarios dados de baja por corrupción y vinculación con el narcotráfico.

La segunda falacia es la de considerar que los sueldos del sector público no han mejorado. A pesar de que los estudios demuestran que entre 1990 y 1997 los sueldos han experimentado un mejoramiento del 80% en términos reales, los funcionarios rechazan estos hechos y las encuestas señalan que sólo el 8,3% de ellos están de acuerdo con que ha habido un mejoramiento, mientras que el 73% no lo considera así, (además, hay un 18,3 que se muestra indiferente frente a esta consulta) (DESUC, 1997).

El mito de considerar que los sueldos del sector público son inferiores a los del sector privado no tiene fundamento y habitualmente son simples comparaciones de casos personales de un funcionario con respecto de un empleado de una gran empresa del sector privado y forma parte de la reivindicación sindical. Pero el sector privado, visto como conjunto, incluye la pequeña y la micro empresa donde los sueldos son muy bajos y es donde trabaja la mayoría de las personas del sector privado.

El otro mito es el de considerar que hay una fuga de los profesionales hacia el sector privado. Los servicios que llevan índices de rotación del personal muestran que esto no ocurre y que no hay vacantes en cargos calificados (excepto de médicos en algunos lugares específicos). La oferta de profesionales es tan grande que en una oportunidad, un servicio público colocó un aviso en la prensa solicitando profesionales de diversas formaciones, la cantidad de oferentes fue tan grande que se requirió de grandes cajas para guardar la avalancha de solicitudes. Esta situación de la fuga de profesionales se ilustra con el caso del Ministerio de Obras Públicas, donde se dice que los ingenieros no duran más de 5 años (Santa María, 1997). Sin embargo no hay estudios conocidos sobre este fenómeno y en otros servicios que tienen un gran número de ingenieros la rotación es muy pequeña. Por otra parte hay estudios que demuestran que los médicos, a pesar de que ganan menos en el sector público, obtienen una serie de ventajas que compensan esas diferencias (Congreso de Administración Hospitalaria, 1997).

Finalmente, toda la argumentación respecto de los bajos sueldos se hace en función de saldos netos, olvidando que los descuentos son ingresos, ya sea previsionales, de salud o de pagos de otra naturaleza. También no incorporan como parte de los sueldos una serie de derechos como el de colación, jardín infantil, uniformes, salud, bienestar, días administrativos, permisos, etc. El extremo melodramático de que los sueldos del sector público son bajos lo asume el Presidente de la Corte Suprema, quien recuerda que “en el Poder Judicial se vive muy mal, con sueldos muy bajos, propios de asesoras del hogar.” ( Carvallo, 1997).

Esta discusión se plantea, no en términos de creer que los sueldos del sector público son buenos, sino para desarticular las posiciones exageradas de presentar un nivel de apremio económico tal que justificaría la corrupción como una salida desesperada. Este enfoque economicista hace abstracción absoluta del tema de los valores y lo reduce a una filosofía hedonista de acrecentar el placer y plantear la solución como un aumento de sueldos y en el fondo son justificatorios de la corrupción. En Chile ha fracasado la política de reducir la corrupción mediante el aumento de sueldos, ya que esa fue la justificación de aumento de sueldos de los servicios fiscalizadores y la corrupción sigue existiendo en ellos, según los casos denunciados.

El sueldo ideal.
A continuación hagamos un ejercicio de realidad virtual con un poco de humor.

Aceptando la idea de que el sueldo es el determinante, según los funcionarios, de la corrupción-probidad, podemos llegar a la conclusión de que el sueldo actual o sueldo real (SR) debe ser cambiado por otro mayor que asegure la probidad, este sueldo lo podemos denominar sueldo deseado (SD), aunque ellos hablan de “sueldo digno”.

Debe cumplirse la condición de que
SD>SR

y podemos concluir que la diferencia entre el sueldo deseado (SD) y el sueldo real (SR) es lo que evitaría la corrupción, o en otros términos es la cantidad de dinero adicional que hay que pagarles a los funcionarios para asegurar la probidad, esquemáticamente podemos calcular la probidad (P):

SD-SR=P

¡De esta manera hemos encontrado la fórmula de la probidad en términos economicistas y en ausencia de cualquier análisis de valores!

Pero aún podemos dar un paso adelante en dirección a este precipicio anti-ético.

Aceptemos temporalmente la argumentación de los funcionarios que alegan que la corrupción deviene de los bajos sueldos. En muchas oportunidades les he preguntado a los participantes de cursos, cuánto creen ellos que deberían ganar para alejar el fantasma y la tentación de la corrupción. Las cantidades mencionadas las he comparado con los sueldos reales y se ha presentado la situación de que casi matemáticamente, todos creen que el sueldo ideal es el doble de lo que ganan (aunque la ANEF, según declaraciones de su Presidente Raúl de la Puente, exige un reajuste del 25% para compensar la deuda histórica) (Santa María, 1997). Evidentemente que podemos considerar una u otra estimación, pero la solicitud de la ANEF no se presenta en relación al tema de la corrupción sino en relación a la deuda histórica, por lo cual nuestro ejercicio seguirá con el supuesto de que se requiere un reajuste del 100%.

De esta manera podemos precisar mucho más la fórmula de la probidad:

P=SD-SR
donde el sueldo deseado es el doble del sueldo real
SD=2SR.
Dado que el sueldo real promedio de los funcionarios públicos en 1997 es de $180.000 aproximadamente (DESUC, 1997) podemos reemplazar:

SD=2($180.000)
SD=$ 360.000
De esta manera calculamos el sueldo deseado.
Con esta misma información podemos calcular el precio de la probidad:
P=SD-SR
donde reemplazamos con los datos conocidos y tenemos:
P=360.000-180.000
P=$180.000

De manera que para 1997 el precio de la probidad promedio por funcionario público es de $180.000. El precio de la probidad global será entonces $180.000 multiplicado por el número de funcionarios o lo que es lo mismo el doble del presupuesto anual de sueldos del sector público.

Este ejercicio virtual es para destrozar la argumentación de que el bajo sueldo es la causa de la corrupción, pues transformaría a la corrupción en una mera operación financiera y presupuestaria y desde el punto de vista economicista se podría argumentar que probablemente es más barata la corrupción que la probidad pues difícilmente la corrupción alcance el total de sueldos del sector público.

Con esta reducción al absurdo se pretende llevar la discusión por el camino valórico y abandonar la senda economicista que conduce al precipicio mencionado.

EL TRIÁNGULO DE HIERRO DE LA CORRUPCIÓN.
Robert Klitgaard elabora una “metáfora económica” que reemplaza al concepto de modelo. En esta metáfora la corrupción es una relación que se da entre una agente pública (Klitgaard usa el femenino) que se balancea entre la corrupción y la probidad, un director no corrupto y un cliente que está dispuesto a usar el soborno. Aquí se configura la cadena director-agente-cliente que Klitgaard denomina el modelo que es su preocupación central. El director es quien pretende inducir al agente para que produzca el óptimo de conducta productiva y el cliente presiona para que el agente tenga un óptimo corrupto. En este modelo, el director representa la probidad, el cliente, la corrupción o agente corruptor, y el agente calcula las ventajas de seguir uno u otro comportamiento sopesando los riesgos (Klitgaard. 1990).

Gráfico Nº 12
El triángulo de hierro de la corrupción.

Este modelo muestra un triángulo que puede conducir a la corrupción o a la probidad. El agente corruptor es el cliente, lo que supone que la corrupción es externa y transferida a la administración por el cliente que desea ventajas a cambio de un soborno.

En este modelo la corrupción puede atacarse en los dos frentes: el cliente y la agente pública.

Este modelo triangular es generalmente aceptado, pero a nuestro juicio configura una situación relativamente excepcional y en el fondo intenta centrar la acción en el cliente corruptor y el directivo que controla, quedando la agente como un títere entre esas dos fuerzas.

Este modelo está acorde a la definición de la corrupción como “venta, por parte de funcionarios públicos, de bienes del gobierno con el objeto de obtener ganancias” (Aedo, 1996).

Sin embargo, este modelo tiene algunas falencias pues ocurre que una expresión voluminosa de la corrupción es el robo hormiga, es decir, el hurto de bienes públicos que el funcionario incorpora indebidamente a su patrimonio privado. Otra corrupción importante es la que realiza el directivo aisladamente, ya que tiene acceso al poder y a las decisiones que generan fuertes intereses y puede cobrar coimas, realizar fraudes y hurtos de magnitud. En este tipo de corrupción hay un solo sujeto y no existe ningún triángulo de hierro que ate a los agentes del mencionado fenómeno de la corrupción.

En segundo lugar, en el triángulo de Klitgaard figura el directivo público, el que evidentemente puede no tener participación ni positiva ni negativa en el fenómeno. Simplemente puede estar ausente (Klitgaard, 1990).

De manera que el fenómeno de la corrupción puede adoptar tres modalidades:

– Agente público actuando autonómicamente.
– Agente público-cliente.
– Agente público-cliente-directivo público.

Estas diferenciaciones son importantes porque existe la tendencia generalizada de formular estrategias de combate a la corrupción, atacando al cliente, que es el agente corruptor. Esta estrategia tiene dos falencias: no es aplicable al primer tipo de fenómeno enumerado y en segundo lugar, traslada la acción en contra de la corrupción al campo privado (que es de donde proviene el cliente). Este es un afán poco operativo, porque normalmente no existen poderes para actuar sobre el cliente, en cambio, claramente, existen instrumentos para combatir la corrupción que realizan los funcionarios públicos.

En general las estrategias en contra del agente corruptor presentan al corrupto (el agente público) como un ente pasivo, lo que implica un cierto grado de disculpa y polarización en el agente corruptor. La manida frase o proverbio de “que la culpa no es del cerdo, sino del que le da el afrecho” es simplemente una maniobra para disculpar al agente.

En conclusión esta cadena o triángulo de acero de la corrupción no es un modelo útil para combatir la corrupción. Nos parece que la única estrategia válida y operativa es la que se centra en el agente público, ya sea previniendo o atacando y sanando el mal. Aunque hay varias estrategias para combatir la corrupción: cultural, legal, política, institucional o administrativa; o bien preventiva o represiva; de control parcial o de erradicación total, etc.

EL TRIÁNGULO ITALIANO.
Italia, como se ha señalado más arriba, es un caso paradigmático de corrupción. Ha existido una corrupción generaliza en los últimos 50 años y la corrupción ha sido incorporada a la cultura italiana. Los esfuerzos de los últimos años, para erradicarla, que ha costado muchas vidas, aún no arroja resultados sustantivos, aunque hay grandes avances. En Italia la corrupción configuró un triángulo de hierro, en el cual se combinaron y sustentaron mutuamente, el clientelismo, la corrupción y el crimen organizado. El libro de Caciagli sobre el tema es un análisis profundo del tema y con esta base se describirá lo que se denomina el triángulo italiano. (Caciagli, 1996)
Para definir los fenómenos que se estudian, se utilizan los conceptos de fisiología y de patología. Fisiología para hacer referencia a funcionamiento de un organismo y patología para la enfermedad de un organismo. El clientelismo, la corrupción y la criminalidad organizadas son disfunciones políticas y son fenómenos complejos, similares pero diferentes, aunque se confunden y sobreponen, hay que distinguirlos y limitarlos para poner fronteras entre ellos y precisarlos como conceptos. Estos conceptos “limpios” deben ser “capaces de viajar”, es decir, aplicarlos a otras realidades.

Actualmente hay un aluvión de informaciones sobre estos temas, pero el intento del autor es tratar estos tres fenómenos desde la perspectiva de la ciencia política para ubicarlos en los sistemas políticos. (Caciagli, 1996)

El clientelismo, la corrupción y la criminalidad organizada se encuentran en todo el desarrollo humano, pero aquí se intenta estudiarlos dentro del marco político de la democracia pluralista y el estado de derecho. Esta relación es para ver si estos tres fenómenos ponen en peligro el sistema o si son compatibles con él.

Dentro de estas definiciones, privilegia el enfoque de la cultura política, la que se entiende realizada en una red de relaciones que produce ideas, valores, símbolos, normas, mitos y ritos compartidos por una comunidad que los vive y trasmite, pero que además condiciona el pensar, actuar y sentir de los actores políticos. A veces no es consciente ni hay memoria y se aproxima al “inconsciente colectivo” de Jung.

La cultura política se interrelaciona con las relaciones sociales y económicas y esta mezcla tiene que ser ubicado en un contexto histórico. El análisis se hace a partir de este concepto de cultura política, aunque otros autores pueden tener otros enfoques útiles.

El clientelismo.
El clientelismo es una categoría analítica de los antropólogos y etnólogos que ha sido adoptada por otras ciencias sociales y en la ciencia política se ha utilizado para estudiar “relaciones informales de poder” entre un patrono de status más elevado, que otorga protección y beneficios y el cliente, de status inferior, que ofrece servicios y/o apoyo. Es una relación diádica, de poder y personalizada. Algunas de sus características son: desigualdad; asimétrica de poder; recíproca; dependiente y difusa; y, se basa en la confianza de las partes y la relación “cara a cara” (Caciagli, 1996).

El clientelismo de los notables se denomina vertical y el clientelismo de las organizaciones, horizontal. También se llaman viejo y nuevo clientelismo.

El nuevo clientelismo es el de los políticos de profesión que reparten favores y recursos públicos a cambio de apoyo electoral. Se puede presentar en la forma de “politics machine” con estructura ideológica y gestionada por “bosses” locales o partidos de masas con muchos afiliados y una gran organización, pero poca participación. El clientelismo es, entonces una forma de gestionar el poder que genera principios de comportamiento, regulaciones y hábitos socialmente compartidos. Este conjunto tiene tradición y constituye una cultura política.

Para algunos autores el clientelismo es beneficioso por la integración política que genera y la moderación de los conflictos al provocar consensos. El clientelismo es universal, existe y convive con las democracias como Estados Unidos, Grecia, Francia, Alemania, España y quizás hasta en las democracias escandinavas y especialmente en Italia y es capaz de persistir en los regímenes modernos.

En Italia existe una inmensa producción de investigaciones sobre el clientelismo, desde antes del fascismo. Muchos politólogos americanos han hecho aportes fundamentales y han demostrado que el nuevo clientelismo burocrático surge con el partido de gobierno, la Democracia Cristiana, que sustituye el viejo clientelismo de los notables. Este nuevo clientelismo burocrático tiene como patronos a las organizaciones: el partido, los sindicatos demócrata cristianos, las asociaciones paralelas y sobre todo las agencias de la reforma agraria, que patrimonializaron los cargos públicos y repartieron favores de viejo y de nuevo tipo. En los estudios sobre Nápoles se llamó clientelismo de masas y se definió como intercambio social, ya que era con organizaciones (Caciagli, 1996).

Este clientelismo provocaba una función latente y positiva de solidaridad, pero no logra producir “autoridad” como una forma de legitimación del poder, impidiendo la institucionalización de la autoridad e impide la organización de oposiciones.

La politización de la vida se explica porque el Partido controla toda la vida de la ciudad y establece relaciones con el centro. Este clientelismo tutelar no requiere de recursos ilimitados porque puede manipular la escasez y la esperanza. Se ha hablado de un Estado clientelar, donde se opera con cantidades enormes para asegurarse el consenso. A nivel local está el mediatori, equivalente al broker americano.

El clientelismo es de vieja data en el Mezzogiorno, pero seguramente penetró todo el sistema político italiano, aunque se mantenga la llamada “dualidad italiana” o fractura norte-sur (Caciagli, 1996).

El fascismo logró politizar a la pequeña burguesía meridional confiándole numerosos cargos políticos y el clientelismo se afirmó con la República, la reforma agraria, las inversiones estatales y los cargos políticos que distribuyó el Partido de gobierno: la Democracia Cristiana. La inflación clientelar empujó hacia la corrupción y la incorporación del Partido Socialista al sistema clientelar y la competencia por ganarle clientela a la DC estimuló la crisis.

El derrumbe ocurrió cuando la DC y el PSI fueron atacados por los jueces, abandonados por sus electores del Norte y finalmente abandonados por sus clientelas del Sur. En los últimos años estas clientelas dirigieron sus votos hacia Alianza Nacional (que viene de los fascistas) y de Forza Italia de Berlusconi (de la derecha empresarial).

Sin embargo, hay que insistir en que el clientelismo ha perdurado en el Sur desde hace siglos y sigue teniendo un carácter personal (de persona a persona) y tiene valores compartidos: lealtad, amistad y fidelidad.

Esta cultura clientelar favorece la corrupción y a la criminalidad organizada, aunque conceptualmente conviene estudiarlos separadamente, para ver sus relaciones, sin aceptar la creencia de que son lo mismo.

La democracia en Italia ha tenido como soporte el clientelismo, que al mismo tiempo corrompe al sistema político porque impide la representación del interés general y porque vulnera la igualdad (Caciagli, 1996).

El resultado es que la democracia italiana es imperfecta como lo demuestra la crisis de esta década. “Sus instituciones están poco legitimadas y sus ciudadanos han perdido aún más el respeto hacia las autoridades”.

La corrupción
Así como hay funcionalistas optimistas que creen que el clientelismo conduce a una democracia de ciudadanos, hay otros, aunque menos, que creen que la corrupción es consustancial con algunos sistemas políticos y existe desde la antigüedad.

Mientras que el clientelismo ha sido un tema tratado exhaustivamente por la ciencia política, en materia de corrupción hay mucho ruido pero poca teoría. Para Merton y los funcionalistas la corrupción sirve de auxilio a sistemas débilmente institucionalizados, brindando caminos a grupos que no disponen canales legítimos de participación y constituyen la única alternativa a la violencia.

La doctrina italiana ha hecho algunos aportes significativos a partir de una enorme cantidad de material empírico. La definición elaborada por Gianfranco Pasquino señala que la corrupción es el “fenómeno por medio del cual un funcionario público es inducido a actuar de manera distinta a los estándares normales del sistema para favorecer intereses particulares, a cambio de una remuneración. Corrupto es, por lo tanto, el comportamiento ilegal de aquel que ocupa un rol en la estructura estatal…” (Caciagli, 1996).

Esta definición ha sido aceptada universalmente destacando los elementos de funcionario público y remuneración, pero no está claro lo de“estándares normales”. Este concepto ha sido enfrentado con los conceptos ilícito, ilegal e ilegítimo que pueden ser los atributos de los estándares mencionados. Sin embargo, el autor sostiene que deben ser reemplazado por “contra las normas”, pues así se señala que se trata de cualquier tipo de norma y no sólo la legal, entrando en el campo de la ciencia política.

Para otro autor, la definición debe tener cuatro elementos substanciales: violación de normas (ilegalidad); intercambio que se realiza clandestinamente entre escenario político y mercado; finalidad de apropiación por individuos o grupos que actúan en escenarios políticos o en el mercado de dinero o recursos de Estado; y el cuarto elemento es la modificación de hecho de las relaciones de poder de los procesos decisionales.

Otra aproximación es: ”Una transacción en la cual se intercambia dinero por influencia en las decisiones del poder” (Caciagli, 1996).

Otros autores han proseguido aportando a esta teoría incorporando el coste moral, el ambiente cultural, solución de conflictos, el carácter de secreto, etc.

Para el autor, “la corrupción procede de una cultura o es una cultura ella misma” (Caciagli, 1996).

En Italia, desde 1946, con el surgimiento de la República ha habido numerosos casos de corrupción denunciados y que se han mantenido con gran continuidad (esta es una diferencia con otros países donde la corrupción es esporádica). A partir de los años cincuenta la Democracia Cristiana favorece la industria del Estado, la instrumentalización de organismos públicos y la actividad de banqueros católicos (uno fue apodado el banquero de Dios) y produjo muchos casos de corrupción que no siempre encontraron solución judicial. A partir de los sesenta, la coalición con el PSI incrementó la corrupción y los socialistas se sumaron como cómplices. Pero en los años setenta se descubrieron varios casos de corrupción vinculados al petróleo y el caso Lockheed, empresa constructora de aviones, que había comprado a los ministros. Sin embargo, fueron casos aislados si se compara con la corrupción generalizada que se desarrolla posteriormente. En 1985 se denunciaron 1.605 casos de corrupción, pero sólo 54 casos al año vio la magistratura. En los años noventa ocurrió el estallido de “Tangepoli” (Ciudad de los sobornos) que comenzó en 1992 con el caso de la corrupción del director de un asilo de ancianos y que mostró ramificaciones muy extensas, en un solo año (1992-93), 6.059 personas fueron notificadas de delitos de corrupción, entre ellos 438 diputados y senadores, 873 empresarios, 1.373 funcionarios de partidos y 978 funcionarios de comunas, provincias y regiones. En 1994 los dos tercios de los diputados y senadores habían recibido notificaciones (Caciagli, 1996).
El sistema de corrupción funcionaba desde hacia 50 años, sin embargo, la reacción sólo ocurrió a partir de 1992. ¿Por qué no se reaccionó antes?

Hay varias explicaciones, la primera es el enlace entre empresarios y políticos, las grandes obras públicas ofrecían oportunidades de enlace y apoyo mutuo que acrecentó el aspecto financiero del capitalismo italiano y que todos los grupos importantes estaban interesados en mantener. Pero el sistema enfrenta una crisis con la exacerbación de la competencia entre los corruptos, que elevan a niveles incompatibles con el mercado las comisiones cobradas.

La aceptación de la corrupción por la sociedad italiana tiene que ver con la falta de alternancia en el poder. La Democracia Cristiana aparecía como la única fuerza capaz de mantener el sistema, ya que la otra alternativa era el poderoso Partido Comunista que significaba cambiar el sistema, de manera que dentro del sistema no había alternancia posible e impedía aceptar y procesar críticas. Debe observarse que los jueces de Milán empezaron la operación mani pulite sólo cuando, con el derrumbe del muro de Berlín, el comunismo dejaba de ser una amenaza.

Otras circunstancias que posibilitaron la acción de los jueces fue el triunfo de los críticos de la Liga Norte que llegó al 20% del electorado y la mayor independencia de la prensa que ya no tenía la presión de la guerra fría.

La corrupción tuvo causas múltiples: económica, político institucional, moral y cultural: larga tradición de corrupción, falta de alternancia en el poder, intervención del Estado en la economía, poder de nombramiento de las instituciones de fomento económico, procedimientos burocráticos, mala administración, descentralización política administrativa (que creó nuevos focos de corrupción), nuevas formas de profesionalización de la política, crecimiento de los costes de la política, financiación pública de los partidos y la partitocracia (Caciagli, 1996).

Hay una mala retórica antipartitocracia que pretende eliminar a los partidos. Hay que partir de que la crisis de los partidos es lo que ha provocado la corrupción, pero no los partidos, que son imprescindibles en el sistema democrático. El voto de preferencia contribuyó a que el dinero fuera decisivo en las elecciones y la transacción de votos por dinero degeneró el sistema.

La co presencia de la corrupción y el clientelismo no significa que esos fenómenos sean lo mismo: la relación corrupta es una relación entre iguales, en la relación clientelar el patrono está sobre el cliente. Una es horizontal, la otra vertical. La corrupción es oculta y secreta, la relación clientelar es abierta (Caciagli, 1996).
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La corrupción es parte de una cultura política, pero no es una cultura política. Los italianos tienen una larga tradición de individualismo que privilegia el bien privado sobre el bien público. Su distancia de la autoridad, implica una falta de escrúpulos en engañarla. La listeza es un valor en Italia y ello se muestra al votar por los corruptos que han demostrado ser listos.

Los que creen que la corrupción es una cultura, distinguen tres fenomenologías:
• Estructura sistemática de la corrupción con prácticas regulares y metódicas y con gran capacidad de difusión.
• Pequeña corrupción, pequeños delitos cotidianos, evasión fiscal, ausentismo de empleados públicos, infracción de normas del tráfico, etc.
• Micro corrupción político administrativa: regalos a funcionarios, prestación de favores, pequeños privilegios. Para algunos esta microcorrupción es parte del sentido común italiano.

Para el autor, la corrupción es un medio, una manera de actuar, mientras que una cultura es una manera de ser, como lo es el clientelismo.

Al arruinar la legitimidad de algunas instituciones, la corrupción es un factor disgregador (y no integrador como sostienen los funcionalistas).

Criminalidad organizada
La criminalidad organizada italiana ha intervenido permanentemente en lo político, aportando la solución violenta para eliminar al adversario. Además ha sido estable y persistente en la historia italiana. Vencido el terrorismo de izquierda y el de derecha, la criminalidad organizada que resta es la de tipo mafioso.

La camorra de Nápoles y la ndrangheta de Calabria son dos de estas grandes organizaciones, que si bien mantuvieron relaciones con la política, éstas no fueron importantes sino hacia 1980 cuando empezaron a actuar en el campo de los contratos de obras públicas. En 1993, 32 concejos municipales de Campania fueron intervenidos por estar dominados por la Camorra. Por su parte la ndrangheta es una organización criminal que roba, secuestra y extorsiona. Hay muchas muertes, la mayoría resultado de la lucha entre familias. Desde los 80 empezó a explotar los recursos públicos y “entró al Estado” al mismo tiempo que realiza actividades empresariales, tráfico de droga y obras públicas (Caciagli, 1996).

La mafia siciliana, en cambio, ha tenido un rol protagónico en la región y ha hecho incursiones en el poder político nacional y tiene ramificaciones internacionales. Es probable que medio millón de personas tengan algún vínculo con la “onorata societa” y participe en el tráfico de drogas, los secuestros, la corrupción, el control de los cargos públicos y la construcción de obras públicas y el lavado de dinero.

La relación de la Democracia Cristiana con la mafia ha quedado en claro y ha cumplido roles políticos destacados. Entre 1945 y 1954, la mafia asesinó a 50 sindicalistas y dirigentes de izquierda. Las guerras internas de la mafia han obligado al poder político a intervenir desde la década de los ‘60. en los años 70 la mafia asesinó a un número importante de altos funcionarios del Estado, incluyendo al general Della Chiesa nombrado para combatir la mafia. Sin embargo, adquirió poder político, controlando municipios, gobiernos provinciales, regionales y diputados y ministros (incluyendo a primeros ministros).

En 1992 la mafia asesinó a dos importantes jueces que la investigaban y realizaron atentados en diversas partes de Italia. Finalmente en 1993 fue capturado su jefe y hubo muchos arrepentidos que atestiguaron en contra de la mafia. Sin embargo, se dice que perdieron un jefe, pero el ejército mafiosos sigue incólume y con muchos jefes (Caciagli, 1996).

El estudio de la mafia, desde el punto de la ciencia política es muy pobre, aunque hay estudios de sociólogos, historiadores y antropólogos que la han interpretado de distinta forma:
• Industria de la violencia, una manera de ser siciliana.
• No es una organización, sino un hombre valiente y audaz.
• Supervivencia de modelos tradicionales de organización.
• Un método: sobrecultura popular siciliana.
• Difícil penetración del estado en una sociedad atrasada.
• Cultura tradicional en una sociedad parcialmente modernizada.
• Organización con discontinuidad, evolución y adaptación.
• Organización formal y centralizada.
• Legitimada en la cultura siciliana y en el uso de la violencia y la complicidad.
• El estado creó una burguesía mafiosa.
• Combinación de lo antiguo y lo moderno.
• Industria que promueve y vende protección privada.
• Minoría organizada que explota a una mayoría desorganizada.
• Alianza orgánica entre política y delincuencia.
• Suplencia o sustitución del poder del estado y compenetración.
Antítesis del estado pero articulación del poder (Caciagli, 1996).

La mafia no viola el derecho, lo niega, está fuera y contra el Estado, pero a la vez, en sus actividades de dinero público, está dentro y con el Estado. La mafia presiona a los políticos con el chantaje, la corrupción y el clientelismo.

Existe una cultura mafiosa ampliamente comprendida y respaldada en Sicilia que se expresa en centenares de miles de votos, es el sicilianismo.

Hay expertos que valoran positivamente el clientelismo y la corrupción por su función de “humanizar “ las relaciones sociales. Pero nadie ha justificado la criminalidad organizada de Italia, ni siquiera el más convencido funcionalista.

El entramado clientelismo, corrupción y criminalidad organizada.
Finalmente se presentan tres cuadros que describen las siguientes relaciones:
• Clientelismo versus corrupción.
• Corrupción versus criminalidad organizada.
• Clientelismo versus criminalidad organizada.
La comparación se hace determinando la posición de los actores (igualdad, simetría, reciprocidad y autonomía); las modalidades de intercambio (jerarquía, orientación, voluntariedad, transparencia, legalidad, lealtad, contexto cultural); contenido del intercambio (poder, apoyo, dinero, protección, difuso); y finalidad (poder, dinero).

El autor reitera que los tres fenómenos son distintos, lo que amerita su estudio como especies, sin embargo en la realidad cultural se entremezclan y confunden induciendo a conclusiones equivocadas. El carácter de secreto es diferenciador de clientelismo con criminalidad y corrupción. Las corrupción tiene siempre como objeto de intercambio el dinero, en la criminalidad organizada y el clientelismo es el poder.

Concluye el autor señalando que clientelismo es una fisiología. También lo es la criminalidad organizada en cuanto cultura política, pero puede transformarse en una patología del sistema italiano si sigue expandiéndose. Finalmente la corrupción es una patología que no tiene ninguna justificación de tipo ambiental y siempre se enfrentará con la ley y la moral.

Las democracias perfectas o imperfectas deben combatir esta triada y para combatirla hay que conocerla, lo que es el intento del libro utilizando las evidencias empíricas de los casos italianos. (Caciagli, 1996)

Desde la perspectiva de un país como Chile, donde el clientelismo es de antigua data, la corrupción está en expansión y por primera vez se ven atisbos de la criminalidad organizada, en el caso del narcotráfico, este análisis puede tener muchos elementos anticipatorios del futuro de nuestro país. Pero al mismo tiempo puede considerarse como un ejercicio de benchmarking para aprender de la experiencia italiana -salvadas las diferencias históricas- previniendo la expansión de estas fisiologías o patologías.

Para los estudiosos y los estudiantes de ciencia política y administración pública, la obra de Caciagli es apasionante pues se trata de una vivisección de una sociedad en su contexto histórico, utilizando el instrumental de la ciencia política, como un efectivo apoyo a la administración que tiene mucha relación con los fenómenos estudiados. Además de ser una buena base empírica para rebatir a los revisionistas, que sostienen que la probidad es relativa y a los funcionalistas que justifican la función mecánica “positiva” de la corrupción y el clientelismo en los sistemas políticos de los países subdesarrollados tan de boga en nuestro país.

La intención del autor, de construir “conceptos limpios” y que “puedan viajar”(como el timeo griego), parece lograda, han llegado a Chile y aquí son necesarios y hay que usarlos.

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