CONTRA LA BUROCRACIA. CAP. 2. MODERNIZACIÓN Y BUROCRACIA.

MODERNIZACIÓN  Y BUROCRACIA 

2.1  LO MODERNIZABLE: LA GESTIÓN PÚBLICA. 

La modernización del Estado es diferente de la modernización de la gestión pública. Esta modernización queda muy bien definida por el título del American Perfomance Review: Conseguir “una Administración Pública que funcione mejor y que cueste menos” (Gore, 1994). 

Por lo tanto, la modernización de la gestión pública es un tema esencialmente de Administración, mientras que la modernización del Estado es un tema político. 

Evidentemente que la modernización de la gestión pública debe ser parte de una política más general. En el caso de Chile, debe estar enmarcada por la modernización del Estado. Pero no siempre es así. La modernización de la gestión pública en Estados Unidos o en España puede tener otros marcos, e incluso, las reformas administrativas en las décadas del 70 y 80, fueron injertos modernos en procesos políticos de las dictaduras militares latinoamericanas.  La modernización de la gestión pública es más técnica que política y puede subordinarse a distintos marcos políticos. 

Sin embargo, en Chile, la modernización de la gestión pública, como se explicará más adelante, se ha subordinado a un marco ideológico neoliberal (dado que se copió la experiencia británica), lo que es muy incoherente con la política global de los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia gobernantes a partir de 1989. 

2.11 Las reformas administrativas. 
Las reformas administrativas fueron antecedentes de lo que actualmente se han denominado “modernizaciones”. Tienen un carácter operativo, aunque pretenden resolver algunos problemas de carácter estructural (como la naturaleza burocrática, centralizada, pre organizacional o de desgobierno y anti humanista de la Administración Pública tradicional), pero se refiere esencialmente a aspectos no propiamente políticos sino a los operativos: que la Administración Pública cueste menos y funcione mejor cumpliendo su fin de bien común. 

Estas reformas se realizaron a lo largo y ancho del mundo y es difícil indicar su inicio preciso. En América Latina, la misión norteamericana Kemmerer que asesoró a diversos gobiernos (Chile, Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) en las décadas de los 20 y 30 realizó verdaderas reformas administrativas, incluyendo la creación de las Contralorías Generales de la República y los sistemas presupuestarios y contables. También incluyó recomendaciones monetarias y bancarias. En Brasil, durante el gobierno de Getulio Vargas, en 1930, la reforma administrativa fue una parte central de su política, creándose los sistemas de Administración de personal y mejorándose los presupuestarios. Después de la Segunda Guerra Mundial, comenzó lo que se ha llamado la época de OyM (Oficinas centrales de Organización y Métodos) y Oficinas de Administración de Personal. Estas reformas las propiciaron gobiernos de facto en Ecuador (1963-66) y Colombia (1958). En el período 1960-70 con la cooperación técnica internacional  del ILPES se empezó a aplicar el presupuesto por programas en Chile, Uruguay, Venezuela, Colombia, Paraguay, Bolivia y los países centroamericanos. 

En 1970 empezaron programas globales de reforma administrativa, especialmente en Venezuela, México y Chile (durante un breve período). Se enfrentaron reformas estructurales (organización), funcionales (procedimientos y métodos administrativos),  y la reforma de la función pública (administración de personal, estatutos). Argentina, Ecuador y Chile prosiguieron estas reformas más tarde (Pérez Salgado, 1984). 

Estas reformas, en general, se caracterizaron por ser procesos que inicialmente contaron con un gran respaldo de las autoridades, pero que en un corto tiempo decayeron. Casi todas ellas pasaron a ser obras inconclusas que el gobierno siguiente olvidó y en algunos casos, se reiniciaron, bajo otros parámetros, para terminar de la misma manera (La experiencia chilena en reformas administrativas se verá en otro apartado). 

  
Las reformas administrativas latinoamericanas constituyen, en su conjunto, un proceso frustrado y frustrante que no alcanzó sus objetivos y se detuvo a medio camino. Las autoridades políticas nunca entendieron la importancia de su realización y presumieron que era una simple cuestión de tomar decisiones que cambiaran el rumbo de la Administración Pública. Algunos autores consideran que se trató de la implantación de técnicas y orientaciones norteamericanas, sin comprensión por parte de los administradores latinoamericanos (Flores y Nef, 1984). Para otros “la historia de las reformas administrativas en América Latina es una historia de fracasos” y “una experiencia verdaderamente frustrante”. Las reformas enfatizan lo “global o integral” pero otros- influidos por la CEPAL “ponen énfasis en el gradualismo o trato prioritario” y en muchos casos son “falsas reformas administrativas” que ocultan los problemas principales. Así no se emprenden acciones necesarias y las reemplazan por promesas de cambios de estructura (Attir, 1977). 

La mayoría de las  modernizaciones o reformas administrativas fracasaron en casi todos los países, no solamente en América Latina. Comienzan muy bien, con una amplia retórica, simbólicos respaldos y corteses formalidades, pero la inercia burocrática continua (Caiden, 1991-151). El talón de Aquiles de estos procesos es su implementación, los planes resultan carecer de respaldo político y quedan en lo propositivo aunque abundan en creatividad, inventiva y preocupación seria (Caiden, 1991-151). 

2.12 Las causas específicas de la modernización de la gestión pública. 
Según Koldo Echebarría, la Administración Pública está enfrentando una crisis frente a sus modelos tradicionales de comportamiento (Echabarría, 1993). Esta crisis se refiere a tres situaciones: 

-La crisis de la teoría jurídica de la Administración Pública. Principalmente en lo relativo a la inadaptación del derecho administrativo frente al rol del Estado (frente al rol del Estado de bienestar); la inflación normativa; la centralización; la insuficiencia del control; las rigideces formales; el predominio de la forma sobre el fondo; la prioridad de los procedimientos antes que los resultados; etc. 

-El declive de la burocracia como modelo organizativo de la Administración Pública. 

-La crisis del Estado de bienestar, especialmente por el incremento del gasto público, el déficit fiscal, el estancamiento y los desequilibrios económicos resultantes.  

Frente a estas crisis Echebarría  plantea la necesidad de construir una concepción pos burocrática de la Administración (Echebarría, 1993:36-130). Materia en la que hay una acuerdo generalizado entre los administrativistas modernos, especialmente los norteamericanos. 

En los hechos concretos los procesos de modernización de la gestión pública comenzaron en Europa Occidental y Japón, para enfrentar los problemas que surgían como consecuencia de los cambios demográficos (mayor esperanza de vida y aumento del contingente de ancianos), estos factores y otros provocaron fuertes crisis financieras en los Estados de bienestar (gasto público incontrolable, déficit presupuestario crónico, inestabilidad y estancamiento económico). En Estados Unidos se agregó otro factor, el de la regulación, que se consideró excesiva y paralizante del desarrollo económico. 

2.13 Administración Burocrática o Administración Participativa. 
El Estado en su esencia es poder, es decir la capacidad de imponer comportamientos a las personas y a la comunidad. La Administración  no es política, ya que se separa del poder y es esencialmente servicio y cooperación (aunque el poder sigue estando presente). 

Desde  otra perspectiva, la Administración Pública es una combinación de dos procesos dialécticos: poder y cooperación. En la medida que se desciende hacia la comunidad local aumenta la cooperación y a la inversa, en la medida que se asciende hacia lo nacional, predomina lo político. 

Hay que volver a repetir,  una y otra vez: al comienzo y al final de todos los empeños humanos están  las personas: raza o etnia, patria, Estado, credo político o religioso no existen per se. Existen para y por los hombres. 

 A veces  se crean instituciones a las cuales se les otorga cualidades super humanas.  El Estado y la burocracia tienden a transformarse en este tipo de instituciones. Empiezan a existir por sí y para sí. El ser humano queda aplastado por su poder y su complejidad. 

El Estado empieza a adquirir existencia propia y exige sacrificios a los hombres, para poder ser más poderoso y se transforman en un Leviatán o en el Estado que describe Orwell en su obra “1984”. 

Olvidamos la esencia humana de las realizaciones. 

Es evidente que algunos de estos entes se alimentan de poder. Su insumo y su producto es poder. Poder humano que es arrancado a las personas y que potenciado por la tecnología se transforma en poder como dominación de las personas. Esta enajenación o entrega del poder humano a un ente distinto del hombre es lo que hace del hombre una cosa u objeto y pierde su esencia humana alienándose. 

Esta entrega del poder humano puede ser a través de procesos democráticos, como la votación o a través de procesos más brutales, como es el establecimiento de una dictadura que se arroga el poder de la comunidad en nombre de algún valor especial que lo justifica. 

Para enfrentar esta situación se han diseñado diversas soluciones, una de ellas es separar los niveles políticos de los administrativos, concentrando los políticos en el gobierno y los administrativos en las entidades públicas regionales y locales. 

En algunos países esto está claramente definido en términos de diferenciar política y administración. La teoría del federalismo de ejecución de Alemania Federal, distingue, precisamente, esta diferencia: al Parlamento le compite dictar las leyes, a la administración regional y local le compete su ejecución (La Administración Única es la aplicación española de esta teoría).  

En los países como Chile esta diferencia casi no existe y el excesivo centralismo hace que la Administración Pública central arrebate gran parte de la función de ejecución que re-fortalece la función política del Estado.  Esto es un reflejo de la debilidad de la sociedad civil o al menos la debilidad de la sociedad civil a nivel local.

2.14 Humanizar el poder: la cooperación. 
En la práctica la Administración Pública como proceso real se compone de Poder político y cooperación. En los niveles superiores, donde la Administración Pública está próxima a los poderes políticos (Ejecutivo y Legislativo), predomina el poder, en la medida que baja a nivel regional, debería aparecer la cooperación para resolver los problemas regionales y finalmente en el nivel local, predomina ampliamente la cooperación para resolver los problemas locales. 

El servicio público y la municipalidad ideal son aquellos que organizan y procesan los recursos disponibles y potenciales para resolver los problemas sociales de la comunidad, de acuerdo con las orientaciones políticas emanadas del poder central. 

Como toda institución social, el Estado y los entes públicos regionales y  las municipalidades están compuestos de seres humanos. Estos seres humanos son de tres tipos: 

Usuarios; 

Funcionarios; y, 

Políticos. 

  

Los funcionarios, que para este enfoque se  denominan “servidores públicos” son los encargados de resolver los problemas sociales directamente, incluyen a los funcionarios públicos, a los a contrata y a honorarios y a los voluntarios de cualquier tipo. 

Los políticos son los que representan el poder del Estado o que aspiran a ese poder y han sido elegidos por la comunidad para que le den orientación a la acción pública, de acuerdo a lo que la comunidad ha decidido en las elecciones (tradicionalmente son funcionarios los que ejercen formalmente el poder), pero además existen los que sin ser funcionarios son políticos en el sentido de que tienen poder (como dirigentes de partidos que sin ser funcionarios pueden influir decisivamente). 

Finalmente están los usuarios, que son los usuarios ciudadanos y los usuarios no ciudadanos. Los primeros son los que tienen el poder de elegir a los políticos y los segundos son los que no tienen esta facultad (menores, extranjeros sin derecho a voto, enfermos mentales, etc.). Ambos grupos son lo que configuran a lo fundamental del servicio público: los usuarios que son los receptores de los servicios que entrega el Estado. El servicio existe para resolver sus problemas, para seguir sus orientaciones y contar con el aporte que permite su financiación. 
 
 

Gráfico Nº 3 
Usuarios y políticos. Poder y servicio 

 

Los enfoques tradicionales ven a las instituciones públicas compuestas de dos entes sociales: Jefes y funcionarios. Este es el enfoque burocrático que predomina en nuestra sociedad, donde se establece reiteradamente que el servicio público es : 

 –         sometido a la ley 

–         jerarquizado 

–         disciplinado 

–         con división de funciones 

  

  Estas cuatro características, contenidas en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (Artículos 1, 2 y 7) son la esencia de la organización burocrática, aplicable tanto a la administración central como a la regional y local (Chile, 1986). Como puede observarse, es grande la importancia que adquiere el formalismo legal, la existencia de jefes y subordinados; y, especialmente, la noción de disciplina, que implica la obediencia de unos y la autoridad de otros. 

En estas circunstancias el ser humano queda encerrado en el laberinto burocrático, cuya única perspectiva es obedecer, callar y no entender, por una parte; y por otra, mandar, callar y tampoco entender. Esta burocracia deja fuera, ya que está en “el entorno”, lo esencial del servicio público: el usuario y en especial al usuario ciudadano que es sujeto de la soberanía popular. 

Humanizar la administración, especialmente la local, es romper  la estructura burocrática que encadena a los jefes y funcionarios y que los pone por encima y separado de los usuarios. 

La organización burocrática ha sido un sistema extremadamente útil y sus máximos éxitos han sido la organización militar y la organización de la empresa de la revolución industrial. Tal ha sido el éxito de esta organización que se ha creído que es la única posible. 

Actualmente esta organización está siendo sometida a críticas desde distintos puntos de vista, incluyendo a algunas que niegan su existencia como las que definen la situación como “Pre-burocrática” (Prats, 1997),  desgobierno (Nieto, 1984), o que sostienen que en América Latina la administración impuesta por España y Portugal fue anterior a la ilustración, lo que determinó su carácter “barroco” y autoritario (Salazar y Pinto, 1999). 

  

2.15 Crítica a la organización burocrática. 

Sin embargo, esta organización está siendo sometida a una fuerte crítica en el campo de la Administración, especialmente de los pensadores norteamericanos (con la tendencia “counter bureaucracy”) que han liderado y siguen encabezando el desarrollo de la ciencia de la Administración. 

La reinvención surge criticando la administración burocrática y encuentra dos fuentes principales de innovación: los avances logrados en la administración de empresas y en las innovaciones que surgen por doquier en la práctica administrativa norteamericana a nivel municipal y federal. 

El sentido de la reinvención -aplicada en Estados Unidos- en palabras de Bill Clinton “es hacer que la administración federal sea menos costosa y más eficiente y que nuestra burocracia nacional abandone su filosofía de complacencia y derechos adquiridos por un enfoque de iniciativa y libertad para actuar. Pretendemos rediseñar, reinventar, revitalizar toda la administración nacional” (Gore, 1993). 

La crítica central a la burocracia corresponde a que es una reminiscencia obsoleta. Según Al Gore: “Estamos decididos a dejar de ser una administración de la era industrial para convertirnos en una administración de la era informática: a dejar de ser una administración dedicada a sus propios intereses para convertirnos en un gobierno con vocación de servir al pueblo” (Gore, 1993) 

La reingeniería ha hecho una severa crítica a la división del trabajo, ya que corresponde a  las actividades industriales y no se corresponde con una sociedad en la que el servicio ha pasado a ser su producto principal y normalmente el servicio es una unidad indivisible. 

La gerencia participativa ha sostenido que la tajante división entre jefe y subordinado corresponde a una época en que sólo una élite reducida tenía acceso a la educación y los trabajadores eran analfabetos (Anthony, 1984;  Motta, 1995; Ramírez, 2000; Echebarría, 1993) . Hoy el porcentaje de la cohorte de 18 a 25 años que estudia en la universidad ha pasado del 5 al 30% en Chile y en otros países alcanza al 60%, prácticamente ya no hay analfabetos. Se trata de otras personas y no las de comienzos del siglo XIX o del siglo pasado cuando se desarrollaron las teorías de la burocracia pública y la burocracia industrial. En la década de los 50 América Latina tenía 600.000 profesionales con títulos universitarios, en la década de los 90 salieron 600.000 profesionales anualmente de las universidades de la región (Brunner, 1994: 4). 

El auge de los enfoques que dan importancia a la intuición y a la inteligencia emocional,  determina que los factores de colaboración son más importantes que las órdenes y la disciplina (Goleman, 1996, 1999). 

La incapacidad y rigidez de la organización burocrática es manifiesta (En Chile se mantienen las normas de navegación a sirga, la que ya no se emplea, desde hace muchas décadas). 

  

 Muchos autores, especialmente  norteamericanos, destacan la necesidad de achicar las estructuras, abrirlas, aplanarlas e incluso, crear estructuras planas de redes. En el libro “Camino al futuro” el creador de Microsoft, Bill Gates,  muestra las nuevas organizaciones como INTERNET o Amnistía Internacional, basadas en relaciones no jerárquicas y hasta sin costo (Gates, 1996).  

 La arquitectura organizacional está sufriendo cambios radicales y a la pirámide organizacional se le opone la nueva estructura plana de la red. Es un cambio revolucionario que significa que el rol de las personas cambia profundamente. 

Koldo Echebarría, desde la perspectiva española, considera que la crisis de la Administración Pública tiene como una de sus causas principales “el declive de la burocracia como modelo organizativo universal de la Administración Pública” (Echebarría, 1993:82-110) aunque este autor se limita a proponer una reformulación de este modelo, sin proponer otro alternativo. 

La burocracia ha puesto énfasis en las normas, las estructuras, las funciones, la disciplina y la jerarquía, insistiendo en un enfoque sistémico, olvidando dos aspectos esenciales: que la administración es una relación humana y que debe centralizarse en el usuario. Es decir la burocracia desdeña la naturaleza y el sentido de la organización. Gráficamente la pirámide administrativa pone énfasis en los aspectos señalados ignorando la relación triangular que debe ser su esencia: 

Gráfico Nº 4 

Burocracia y servicio público 

 
En la pirámide burocrática lo relevante es la jerarquía y la división del trabajo, el usuario está fuera de la pirámide. En la perspectiva humanista, la administración de servicios es un triángulo con tres participantes: el jefe (político), los servidores públicos y los usuarios. 

  

2.16 Relaciones de poder, relaciones de cooperación. 

 La estructura burocrática, como se ha señalado, se basa en relaciones de poder: la división del trabajo implica jerarquía y subordinación. En el caso municipal, la jerarquía adquiere dos connotaciones, la primera es en la función municipal y la segunda es en la administración municipal. En la primera está la concepción de que la Municipalidad es poder local, por tanto se impone a la comunidad. Es la idea de la relación soberano funcionario y usuario siervo. La segunda es interna y corresponde a la relación Jefe-funcionario subordinado. Esta relación es también  típica de los servicios públicos centralizados. 

Finalmente, el funcionario es el que ejercía el poder otorgando o no servicios al usuario pasivo y dependiente. Legalmente, en Chile el usuario es el “administrado”. 

El cambio propuesto es el de reemplazar estas relaciones de poder por las de cooperación. 

Esta relación se invierte y rescata la dignidad del usuario y del funcionario creando una relación humanizada. El funcionario es el servidor del usuario. El usuario es el soberano (el que orienta, guía y controla). La naturaleza de poder del funcionario se convierte en función de servicio. 

El jefe también pierde la facultad de mandar e imponer y se transforma en “el servidor de los servidores”. Es decir, pasa a ser el encargado de crear las condiciones (proveyendo recursos y sistemas) para que el servidor público (ex funcionario) brinde los servicios que la comunidad necesita. Los servicios que la comunidad necesita lo decide el usuario, porque él es el afectado en el financiamiento y en la realización del servicio. 

2.17 Reemplazar la jerarquía por la participación. 

  El cambio de la organización burocrática es reemplazar la dominación por la cooperación y la jerarquía por la participación. Esta orientación de la desjerarquización está en los enfoques de Tom Peters y del movimiento REGO (Reinventing Government) en Estados Unidos (Peters, 1992; Osborne y  Gaebler, 1994), en el empowerment y en la gerencia participativa. 

Según el modelo burocrático, a los jefes les corresponde mandar (aquí se les denomina como “políticos”, porque son los que tienen el poder), a los subordinados, obedecer y ejecutar; a los usuarios, ser los recipientes pasivos que reciben el servicio (los administrados, según el Derecho Administrativo chileno). 

Aquí se intenta recuperar la calidad humana de las personas y recuperarla en el sentido de que son entes pensantes y que pueden participar todos en lo que era monopolio: pensar y tomar decisiones.  Decidir con participación es decidir racionalmente. 
En este caso, decidir con participación es enriquecer la decisión de una visión unilateral a una dimensión a una visión tridimensional (usuario, funcionario y político). Pero lo importante de esta visión es que el usuario –principio y fin del servicio público- pasa a ser un ente activo y no el receptor pasivo que la visión burocrática le asigna. 

Naturalmente que surge la pregunta ¿Cómo logramos movilizar y organizar a los usuarios? Ellos están en una cultura de la pasividad y en una sociedad civil apática. 

No se está a un  nivel adecuado para resolver este complejo problema. Baste por ahora decir que algunas experiencias de municipalidades norteamericanas muestran que los niveles más bajos de la sociedad civil se organizan cuando aprecian que la organización tiene poder. Si la Junta de Vecinos carece de poder, como en Chile, la participación será muy menguada, pero si la Junta tiene poderes en materias tales como recepción de solicitudes municipales, ornato, inversiones, judiciales, administración escolar, etc., la participación puede experimentar un boom a corto plazo. 

Se argumentará que todo eso requiere de ley, es cierto, pero las iniciativas pueden ser múltiples en algunos aspectos, aunque no haya leyes explícitas. 

El asunto es que participar significa compartir el poder, si el poder es monopolio, no hay nada que compartir. Si no se quiere compartir el poder, cualquier sistema de participación es un engaño y se descubre pronto y fracasa rotundamente. 

El usuario, de receptor pasivo, pasará a ser el que dé las orientaciones y colabore activamente en las soluciones. 

El funcionario obediente y sumiso, deberá ser un ente pensante e innovador, pues a él le compete el trabajo mismo de llevar la idea a la realización, pasar del espíritu a la materia. 

La información procesada por una sola persona, conduce a visiones unilaterales. La información procesada por muchas personas conduce  a la presentación de diversas opciones y la posibilidad de elgir la mejor (Wheatley, 1994). 

Finalmente, la tarea más difícil le compete al político, ya que deberá abandonar el sabroso ejercicio del monopolio del poder y socializar éste con los funcionarios y usuarios. 

2.18 La Administración Pública como participación. 
La Administración siempre ha tenido elementos contradictorios de cooperación y de poder. Por una parte se privilegia la jerarquía y la autoridad para alcanzar los objetivos. Por la otra se concibe la esperanza de lograr que los objetivos se logren mediante la acción integrada de todos los involucrados. La primera solución es la que ha inspirado el modelo burocrático que predomina en Chile en la Administración Pública y en general en casi todo el mundo. 

 La modernización de la gestión pública se concibe con un sujeto; el gerente público, que dotado de poder y dominio técnico logrará los cambios necesarios para hacer una Administración Pública eficiente. En la práctica, en Chile, esto significa que los políticos nombrados como jefes deben liderar y realizar el cambio.  El aparato administrativo burocrático es concebido como una máquina que tiene un operador que domina la energía que hace andar la máquina y que puede hacer cambiar su velocidad. Este enfoque es la tradicional burocracia anti participativa. 

La pirámide burocrática tradicional representa la división del trabajo y la concentración del poder, en ella no tienen cabida los usuarios: 

Gráfico   N° 5 
La pirámide burocrática 

 

La nuevas orientaciones surgen de una perspectiva distinta. En la administración moderna lo fundamental es el conocimiento. La calidad del recurso humano es el factor esencial del desarrollo y del cambio positivo. 

Para resolver esta disyuntiva entre el concepto de que el factor esencial es la dirección o el conocimiento, conviene imaginarlo en términos gráficos. Para ello hay que pensar que la administración es un fenómeno de relación humana (lo material es lo que esa relación utiliza). 

 Esta relación es entre tres conglomerados humanos: los políticos (jefes o gerentes públicos), los funcionarios (trabajadores o servidores públicos) y los usuarios (personas que usan los servicios y financian al servicio). Hay que advertir que considerar al usuario en este esquema es una concepción heterodoxa, ya que se entiende que el usuario está afuera, desde el punto sistémico, forma parte del entorno. Desde nuestra perspectiva es diferente, ya que el servicio existe para él y es financiado por él, en el fondo es lo más importante del servicio y resulta absurdo dejarlo afuera. 

  
Otra percepción de la pirámide administrativa es la siguiente: 

  

Gráfico N° 6 

La pirámide administrativa 

  

La conjugación del poder de los políticos (respaldo, recursos efectivos, legitimidad), del trabajo de los funcionarios y de las necesidades, recursos potenciales y fines de los usuarios es la Administración Pública. 

 El modelo burocrático es una pirámide cuya base marginal externa  es el usuario (el administrado), de donde se extraen los recursos; los niveles internos son los jefes o políticos que definen y legitiman los fines y distribuyen los medios; y los funcionarios que “hacen” la función pública. 

 En el modelo participativo, el usuario es la amplia cúspide democrática, la gente (la base del triángulo o pirámide invertido), el fin y financiador del servicio (Shand, 1996). El “servidor público” es quien hace las prestaciones requeridas por los usuarios y el político es el que crea las condiciones para que pueda prestarse el servicio, es decir, es el servidor del servidor. El modelo participativo invierte la pirámide, que siempre sirvió para mostrar la división del trabajo y la concentración del poder en la cúspide. Ahora esta pirámide puede entenderse como una red dinámica donde las orientaciones, recursos y necesidades surgen del usuario, orientan al político para crear las condiciones con las cuales el servidor hará las prestaciones que satisfagan al usuario. 

  
 

2.19 La capacitación como instrumento del cambio social.  

La herramienta esencial para cambiar a las personas es el conocimiento. Por eso, ésta es la época de los cambios, porque es la época del conocimiento y la información (Sakaiya, 1995). 

  

 ¿Cómo incorporamos los nuevos conocimientos a la mente de las personas? 

El procedimiento que siempre se ha usado es la educación.  La forma de educar puede cambiar, pero siempre, la educación es el principal medio para cambiar las ideas y las prácticas de las personas. 

La tarea de todos es llevar el cambio a la realidad, para ello se necesita saber la dirección del cambio, que en este caso es la modernización y lograr que las personas cambien. Ese cambio en ellas es el que provocará el cambio en la realidad. Racionalmente primero se construye lo deseado, después se comprende y se hace nuestro y finalmente se cambia la realidad con la acción  y esta nueva realidad provocará otros cambios en la sociedad. (esta visión es opuesta a la concepción biológica del conocimiento). 

Todo este proceso debe estar en la capacitación. La capacitación es para el cambio y no hay cambio efectivo sin capacitación. 

Estrictamente se debe entender que los planes modernizadores fracasarán si no cambian las personas y este cambio se ha logrado siempre con la educación. Con la capacitación. 

La capacitación puede ser también conservadora y justamente puede perseguir el fin opuesto: conservar lo que se cree bueno. Pero cuando lo necesario es el cambio, lo bueno es el cambio mismo. 

Si lo que se intenta es cambiar la realidad cambiando las personas, como catalizadoras del cambio, la capacitación no puede ser meramente técnica. Hay formas mejores de hacer las cosas y eso es técnico, pero las cosas que se hacen deben ser buenas o sus objetivos deben ser buenos y eso es valórico. 

Por ello se plantea que la capacitación debe ser técnica para poder operar, pero debe incorporar una sustancia imprescindible: los valores que se han definido. Este aporte lo hace la ética, especialmente la Ética Pública. De manera que la capacitación debe ser técnica y ética simultáneamente, de otra manera los cambios no tienen sentido. 

  

2.2 CRÍTICAS AL PARADIGMA BUROCRÁTICO. 
 

Michael Barzelay  con la colaboración de Babak J. Armajani escribió un libro que relata el enfrentamiento al paradigma burocrático,Atravesando la burocracia, una nueva perspectiva de la administración pública, que describe la experiencia del estado de Minnesota de los Estados Unidos para enfrentar la tradición burocrática. Esta experiencia no es una revolución anti burocrática sino la identificación de los principales problemas burocráticos y la forma como fueron resueltos (Barzelay y Armajani, 1998). 

En los Estados Unidos el paradigma burocrático se impuso como una forma de pasar de una sociedad rural y descentralizada a una urbana e industrializada. La concepción burocrática significaba copiar la organización industrial y alcanzar eficiencia. La impersonalidad era una actitud muy apreciada. Este modelo se caracteriza por funciones definidas, normas establecidas, aplicación uniforme de reglas, presupuesto definido y control del gasto. En el siglo XIX, este movimiento se denominó “visión de la reforma burocrática”. Con la Gran Depresión se presentaron nuevos problemas y se realizaron cambios profundos como la Gran Sociedad y el reaganismo que trajeron el análisis de sistemas, la Administración por objetivos y los presupuestos base cero. Estos cambios no dejaron intacto el modelo burocrático, pero su mantención fue asegurada.  En el libro se define como paradigma burocrático a los hábitos y al sistema de creencias en el que se apoya, los que generalmente son indiscutibles (Barzelay y Armajani, 1998). 

En el modelo burocrático, el staff es el encargado de las funciones transversales (compras, presupuestos, contabilidad, personal, etc.). Estos empleados asumen tareas de control y están desconectados de los fines de la empresa. 

Las objeciones conceptuales al modelo surgen  cuando empieza a predominar la idea de que  los servicios públicos “deben guiarse por el usuario y orientarse hacia su servicio”. 

Estos nuevos conceptos marcan un cambio cultural importante. Un ejemplo es la administración de impuestos, donde se redactan nuevos formularios e instructivos en un inglés muy claro y cuidadoso o la oferta que se especifica en las oficinas de reclutamiento del Ejército estadounidense ( ingresos inmediatos, capacitación, trato justo, empleo futuro,  seguro, etc.). 

Estas nuevas concepciones abren al servicio hacia la comunidad, los resultados pasan a ser importantes, se controla los costos, se rompe la rutina, se hacen evaluaciones con los clientes. Barzelay y Armajani utilizan el concepto de cliente, que proviene del mundo de los negocios (que en estos Apuntes no se emplea, ya que se distingue con mayor precisión el de usuario ya que se refiere al sector público).  

Estos avances eran ya un cuestionamiento del paradigma burocrático. Los pasos siguientes continuarían erosionándolo. La preocupación por el cliente significa que el servicio público deja de centrarse en sus propias necesidades y perspectivas. La asimilación del concepto de cliente a las unidades que demandan es un cambio esencial de la relación con las unidades proveedoras (generalmente el staff). Las tareas eran las que  definían las cantidades de recursos, ahora son los resultados en beneficios de los clientes. La evaluación proviene de estos clientes y no de los mismos funcionarios. La organización burocrática separa el trabajo de pensar del de hacer, el nuevo enfoque otorga autoridad a los empleados operativos para que puedan emitir juicios sobre como mejorar el servicio (Barzelay y Armajani, 1998). 

Los funcionarios del staff siempre se caracterizaron por estar lejos de las finalidades del servicio e imponían control en función de normas. La carencia de sensibilidad era una de sus características. Se desarrolló el concepto de que el staff tiene como cliente a las unidades operativas. Esto fue acogido con rechazo por parte del staff, pero entre 1983 y 1999 en el estado de Minnesota estas ideas fueron parte de la cultura organizacional desarrollada. 

  

2.21 La necesidad de estrategias innovadoras.                          

La relación entre el staff y los departamentos operativos genera el  problema o la condición de la burocracia. ¿Es un problema o una condición? 

Para resolver esto, Barzelay y Armajani, 1998,  presentan varios casos, el primero es la solicitud de compra de computadoras por una universidad. El departamento de compras (staff) decide postergar esta compra hasta conseguir un volumen mayor para conseguir mejores precios. El resultado es que la Universidad no puede realizar el curso de computación que tenía programado, con todos los inconvenientes que ello crea al prestigio y a la seriedad de la institución. 

El otro caso es la decisión de reemplazar las máquinas de escribir mecánicas por otras eléctricas SELECTRIC, pero el departamento de compras consigue buenos precios para la máquina eléctrica Adler y compra esta marca. Resultado, las máquinas no sirven y no se usan. 

El zoológico alimenta a unas ballenas con arenques ahumados de determinado tipo, el departamento de compras cambia el tipo de arenque, por otros más baratos. Resultado: enfermedades de las ballenas. 

Finalmente se requiere de un microscopio alemán especial para el Departamento de Salud. El departamento de compras  decide adquirir uno estadounidense, según la norma de que hay que preferir lo nacional. Resultado, el microscopio no sirve para la investigación en curso. 

El departamento de compras en todos estos casos, actuó guiado por los principios de obtener buenos precios a través de economías de escala o de precios menores para productos similares. 

El staff tiene una cultura que exalta el gastar dinero y conseguir más. 

Otro caso es la decisión de congelar las compras. Este congelamiento tiene algunas excepciones y rápidamente se sigue comprando igual que antes en función de la manipulación de las excepciones. 

Estos problemas son enfrentados a través de una discusión con los argumentos de un escéptico realista y de un pensador progresista. Finalmente se define la posición de un optimista que considera que los problemas se resolverán por el avance de la historia y de la tecnología. 

Para resolver el problema se presenta la solución de que el departamento de compras debe hacer licitaciones por cantidades indefinidas, es decir conseguir los mejores precios posibles en el mercado, pero que las unidades operativas deben decidir si compran el producto ofrecido. De esta manera se sugiere que el problema tiene solución y que no es una condición que no pueda eliminarse. Naturalmente que el staff quedará con una actitud negativa ante la solución que rompe sus rutinas.  

  

2.22  La invención de estrategias. 

En Minnesota existe una tradición de crear comisiones especiales que enfrenten la mala administración, desde comienzos de siglo. Las proposiciones eran del más alto nivel hasta el detalle (por ejemplo, se recomendó no usar cafeteras, para que las alfombras no se ensuciaran con café, lo que determinó que los empleados públicos no votaran por el gobernador y éste no fue reelegido). 

Sin embargo, en 1985 el sistema se invirtió. Se solicitó a los empleados a presentar proyectos para mejorar la administración, este plan se llamó STEP y  mostró muchos de los problemas ocultos de la Administración. 

El gobernador Perpich, cuando fue reelecto en 1982, después de haber perdido el cargo durante un período, decidió aplicar esta nueva idea: “en vez de orientar a sus subordinados a la reducción de costos… los alentó a mejorar la administración del estado” y propuso que Minnesota fuese el estado mejor administrado de la nación (Barzelay y Armajani, 1998).    

El programa STEP se dinamizó con el aporte de empresarios privados y dio grandes resultados que fueron premiados por la Fundación Ford. Esta dinámica fue la realización de rondas de discusión, la comunicación en doble sentido, el financiamiento de la base y la competencia en los servicios (por ejemplo uso del vehículo oficial o pago por el vehículo particular del funcionario, impresos en el taller central o fotocopias en cada unidad). 

El Departamento de Personal cambió su orientación desde el énfasis en el control, por otra que consistía en considerar como sus clientes a las dependencias que requerían personal, esto, sin menoscabo del sistema de mérito. Algo parecido se realizó en el departamento de compras que se inspiró en el servicio de calidad al cliente, aunque hubo que eliminar a directivos que no apoyaban las nuevas orientaciones. 

El Departamento de Administración sostuvo que las actividades debían clasificarse en tres categorías: control y dirección estatales; empresas de servicio público; y actividades competitivas de mercado. Según esta clasificación se definiría como financiar, administrar y supervisar cada una de ellas. 

Estas estrategias fueron aprobadas y puestas en práctica en 1986 (Barzelay y Armajani, 1998). 

  

2.23 La recomposición de la cultura y la producción de resultados. 

La contratación de personal es otro de los problemas que enfrenta la administración burocrática. Departamentos especializados contratan el personal para todos los servicios. Los resultados muchas veces son malos. La orientación impuesta en Minnesota fue la de servicio al cliente, siendo los clientes, los departamentos que demandaban personal. Esta nueva perspectiva  significó que las relaciones entre staff y departamento operativo se intensificaron, en primer lugar definiendo el trabajo, elaborando criterios de selección, el cumplimiento de normas de calidad y especialmente brindando información desde la oficina de personal a los departamentos operativos, de tal manera que todos entendieran y colaboraran en los programas de reclutamiento y selección. Estas técnicas dejaron de ser monopolizadas por el staff. Se publicó un boletín de difusión llamado “Smart staffing” que contribuyó decisivamente a lograr que clientes y staff fueran socios (Barzelay y Armajani, 1998). 

La misma filosofía se impuso en el departamento de compras, entendiéndose como “el servicio a los clientes de compras”. El precio no fue el único indicador: se consideró la calidad, el ciclo de vida, la confiabilidad y la entrega oportuna. Esto se llamó desarrollar el criterio. Otros cambios fueron las reducciones en los límites de las autorizaciones, la flexibilidad (varios proveedores eran autorizados y las unidades operativas decidían a cual elegir) y la rapidez. 

Se decidió eliminar el control coercitivo, reemplazándose por la capacitación, la información, la negociación y la persuasión en la aplicación de las normas. Y ésta fue la función de la OPI, Oficina de Política de Información que creó el “modelo de liderazgo de control”. Esta misma Oficina asumió las tareas de planificación y no autorizó gastos a unidades que no  tuvieran su planificación estratégica y definida su misión (Barzelay y Armajani, 1998). 

La información es una actividad y una necesidad muy importante en el servicio público. El precio de los servicios de información que proporcionaba el Departamento de Administración era muy inestable. El problema se enfrentó a través de autorizaciones para presupuestos plurianuales que permitían distribuir las pérdidas en períodos más largos. El resultado fue una constante tendencia a la baja en el precio de estos servicios. 

Las llamadas empresas estatales de mercado (imprentas, transporte, equipos electrónicos, etc.) fueron objeto de una renovación total  y empezaron a utilizar estudios de mercado, análisis competitivos, análisis de costos, promoción del producto, generación de informes financieros periódicos, etc. El resultado fue que en 1983 las pérdidas eran de 180 mil dólares y en 1990 las utilidades eran de 228 mil dólares y los precios habían bajado en un 11,20% (Barzelay y Armajani, 1998). 

  

2.24 La impugnación de los paradigmas financieros             

Los cambios realizados en personal y compras estaban limitados por los sistemas que aplicaba el Departamento de Finanzas. La contabilidad no producía información confiable y oportuna. En 1983 se presentó la oportunidad de designar un Director de Departamento partidario de la nueva visión. El primer problema a enfrentar fue la solicitud de grandes inversiones en Educación, financiadas con bonos públicos. Se presentó la opción de aceptar estas inversiones siempre que la unidad favorecida asumiera el pago del servicio del compromiso con sus recursos. Después de una discusión pública se estableció que sólo se emitirían los bonos permitidos conforme a las normas legales y que la unidad favorecida pagaría la tercera parte del préstamo con sus propios recursos. Éste fue un éxito de la nueva orientación. 

La discusión presupuestaria era siempre una rutina justificatoria del aumento del costo de los insumos. La tesis sostenida por Finanzas fue la del presupuesto de igual nivel (o nivel de base), las alzas en los costos debían ser absorbidos con la mayor productividad. Los cambios basados en los resultados sólo se justificarían con fondos disponibles y no nuevos, Estos nuevos gastos no requerirían de grandes formalidades. 

El cambio de gobernador pareció que significaría volver al presupuesto tradicional, sin embargo, el nuevo gobernador respaldó estos cambios, apoyando esta concepción informal. 

  

Más problemas, menos condiciones. 

Si se acepta que la resolución de conflictos entre staff y departamentos operativos son “problemas” y no “condiciones” se puede generalizar la experiencia de Minnesota. Para ello hay que adoptar una posición optimista y recurrir a los éxitos concretos logrados en este estado, rechazando las tesis étnicas o localistas que tratarán de sostener que eso no es aplicable a las condiciones concretas de otro estado. 

La argumentación no puede ser de principios o generalizada, es mejor enfrentar los problemas apoyándose en la experiencia de casos similares. Pero conviene destacar que hay aspectos donde se puede mostrar las debilidades del sistema burocrático. Una característica persistente es que las unidades de staff no rinden cuentas o cuando lo hacen están mal ubicadas o mal dirigidas. Los autores presentan una serie de medidas para que estas informaciones cambien y permitan que las unidades operativas sepan lo que hacen las de staff y surja un cierto control social. 

En estas circunstancias se pueden distinguir dos culturas organizacionales: 

   

Cuadro N°2 

Comparación de culturas organizacionales 

NUEVA CULTURA	ANTIGUA CULTURA
Cómo se debería y se podría hacer las cosas.	Cómo han sido hechas las cosas.
Ayudar a los clientes a resolver los problemas.	Operar un sistema y tender a rechazar.
Se preocupa por los clientes y las políticas públicas.	Se preocupa de las reglas y las pericias técnicas.
Se enfoca en producir valor neto de coste.	Se enfoca en el volumen y en el costo de los insumos.
Se preocupa por la gente y por las relaciones laborales.	Se preocupa por los funcionarios y las responsabilidades.

Fuente: Barzelay y Armajani, 1998. 

Para enfrentar la insistente vigencia del paradigma burocrático hay que hacer un profundo esfuerzo para repartir las responsabilidades para economizar y para cumplir. También interesa conceptualizar el trabajo como prestación de servicio, así podrán quedar claros los roles de cliente de lo operativo con respecto del staff. No se puede generalizar y creer que todas las relaciones son de clientes. La relación entre los legisladores, las instancias de control y el staff no son relaciones de clientes. Y lo más importante es practicar la función de rendir cuenta a los clientes para así facilitar de que los clientes efectivamente financien a los proveedores. 

  

2.25 El paradigma pos burocrático desde una perspectiva histórica. 

El paradigma burocrático no es la única fuente para aquellos que intentan mejorar el servicio público. Los conceptos de servicio, calidad, cliente, valor, incentivos, innovación, autorización y flexibilidad están adquiriendo cada vez más importancia. Estos conceptos son como una familia ampliada que conlleva alguna coherencia, aunque es difícil establecer subordinaciones, de manera que por ahora no es posible establecer que el cliente es lo central, o la calidad o el valor, pero lo que importa es que surge un paradigma nuevo con el cual se puede trabajar. Esta visión coincide con la definición de paradigma como “un sistema de conocimientos, esquemas mentales, teoría de sentido común y razones generales para la acción” (Barzelay y Armajani, 1998). 

 

Cuadro N° 3 

Comparación de paradigmas 

PARADIGMA BUROCRÁTICO	PARADIGMA POSBUROCRÁTICO
Interés público	Resultados que valoran los ciudadanos
Eficiencia	Calidad y valor
Administración	Producción
Control	Lograr el apego a las normas
Especificar funciones, autoridad y  Estructura	Identificar misión, servicio, clientes y resultados
Justificar costos	Entregar valor
Implantar responsabilidad	Rendición de cuentas, fortalecer las relaciones de trabajo
Seguir reglas y procedimientos	Entender y aplicar normas  Identificar problemas  Mejorar continuamente los procesos
Operar sistemas administrativos	Separar el servicio del control
	Lograr apoyo para las normas
	Ampliar las opciones del cliente
	Alentar la acción colectiva
	Ofrecer incentivos
	Enriquecer la retroalimentación

Fuente: (Barzelay y Armajani, 1998). 

De esta manera se salta de la eficiencia a la calidad y el valor. “Influidos por las ideas de burocracia legal racional y por la práctica industrial, los creadores del paradigma burocrático persiguieron las metas de orden, racionalidad, administración impersonal, eficiencia y rendición de cuentas política, instituyendo sistemas de reglas controlados desde el centro. El enfoque en las reglas, la obligatoriedad  de la centralización y el énfasis en la aplicación generaban consecuencias preocupantes, que se orientaron a hacer de la palabra “burocracia” un término más peyorativo que descriptivo”(Barzelay y Armajani, 1998). 

 A pesar de que la obra contiene información hasta 1992, es evidente que los ataques a la burocracia se han generalizado y el modelo posburocrático está cada vez más definido con los aportes de otros autores como Tom Peters que han aportado las ideas de estructuras aplanadas, organizaciones en redes, participación, desjerarquización;  Hammer y Champy, padres de la reingeniería; Peter Senge, el creador de la quinta disciplina; Warren Bennis, uno de los pilares de la teoría del desarrollo organizacional, Michael Porter, el creador del modelo de las cinco fuerzas; John Naisbitt, el que definió las tendencias del futuro, así como autores relevantes como Charles Handy, Stephen Cowey, CK Prahalad, Gary Hammel, Eli Goldratt, John Kotter, Al Ries, Jack Trout, Lester Thurow, Kevin Kelly,  Philip Kotler y  Rowan Gibson. Todos ellos han profundizado las críticas iniciales de Barzelay y de Anthony. 

  

2.26 La crítica de la Liberation Management 

Tom Peters es uno de los “gurúes” norteamericanos en el campo de la Administración. Sus numerosas obras están llenas de originalidad y de nuevos conceptos. Su vertiginosa visión se sustenta en que lo vigente es la moda, lo inestable, lo efímero. La empresa ya no tiene tiempo para planear reposadamente, la decisión debe ser audaz y en tiempo real, nada puede postergarse. Los nuevos productos surgen día a día y ya no es broma hablar de la moda de otoño o de verano en materia de computadoras. Se vive en medio de una tormenta y no hay puertos seguros. Su obra clásica es Liberation Management (Peters, 1993). 

Ejemplos de organizaciones que ha atacado de raíz el modelo burocrático, son algunos casos que describe Peters: la CNN, la ABB y la OTICON. 

Un ejemplo de esta organización vertiginosa es la CNN (Cable News Network), donde ya no se tienen varias horas para preparar el informativo de las 21 horas, como ocurre con los lentos canales de televisión tradicionales, sino que la noticia debe darse cuando ocurre y no importa donde ocurre, las decisiones se toman colectivamente, entre unos cuantos ejecutivos que conversan desordenadamente, se interrumpen, salen y entran. El programa del día se preparó sólo hace diez minutos y se discute ahora. Esta visión es casi infernal, pero se profundiza más cuando se exalta el modelo de empresa que se renueva permanentemente, como en el caso de la ABB (Asea Brown Brovery), sociedad europea con sede en Zurich, que tiene actividades en 140 países y que ahora tiene empresas con un promedio de 200 personas y centros de utilidades de unas 50 personas, que completan un total de 215.000 empleados. Pero sus niveles se reducen prácticamente a tres: el central, los ejecutivos y los centros de utilidades. Es un esfuerzo de máxima descentralización que han reducido la casa matriz, la función comercial y el manejo de personal. El personal central era de 2.000, ahora es de 200. Una sede nacional tenía 880 personas , ahora tiene 25. Una empresa que se fusionó tenía 4000 empleados en su sede central en 1987, dos años después quedaban 200. La reducción alcanzaba al 95% . El ejecutivo en jefe de ABB se define como un hombre que odia la burocracia y cree que las empresas europeas se derrumbarán si no son capaces de competir y él pretende que la suya lo logre. Sus empleados saben que si su empresa no lo logra no habrá seguridad laboral: Los 5000 centros de utilidades funcionan con mucha autonomía y toman sus propias decisiones, manejan sus finanzas y ejecutan su labor de comercialización (Peters, 1993). 

  

Siguiendo la metodología de los norteamericanos, Peters fundamenta sus conclusiones en muchos casos y con ellos justifica sus ideas radicales. La empresa moderna es de proyectos y equipos, en los cuales, la jerarquía debe ser revisada completamente. Los equipos en general son variables en el número de miembros, en integrantes y en líderes. Para ciertos proyectos, el número puede ser de 4 a 20 personas; los integrantes, generalmente, son completamente distintos a los que entraron al proyecto anterior y hay nuevos líderes que pueden seguir cambiando durante el desarrollo del proyecto. Hay empresas como las de consultoría, en las cuales el método de administración por proyectos está en su naturaleza misma. Pero el autor sostiene que su aplicación es mucho más amplia. Uno de los casos que describe es el de la empresa OTICON, en la cual los empleados se desplazaron con sus escritorios para conformar los equipos y donde las secretarias ya no son la muralla defensiva del jefe, sino una integrante del equipo y el jefe es accesible en cualquier momento: Todos están en un amplio espacio común, en el que se forman y se deshacen los equipos, desplazando los escritorios y juntándolos donde convenga. No hay archivos y simbólicamente la picadora de papeles es usada masivamente y sus tuberías recorren el espacio laboral. Para algunos trabajos rutinarios, hay turnos o cargos estables, pero en general no es fácil distinguir los grados, niveles, jerarquía y formación de los empleados. Peters sostiene que no se trata de crear una empresa que contrate la lealtad de por vida de sus empleados, muy por el contrario, hay que entender que la empresa debe crear condiciones para que el empleado avance en su desarrollo, pero no puede pretender lealtades absolutas y como contrapartida, tampoco el empleado debe entregarse en cuerpo y alma a la empresa: Debe ser una administración liberadora. El funcionario debe ser un “constructor de curriculum”, que vea cada proyecto como una obra en sí, de la cual debe sacar experiencia y prestigio para seguir avanzando, saltando a otras funciones y a otras empresas (Peters, 1993). 

  

La empresa cambiante y movediza. 

Otro caso presentado por Peters como modelo de la empresa moderna es “el grupo de Dallas”, que consistió en la ejecución de un proyecto: grabar y editar un video con una conferencia del propio Peters, para lo cual trajo especialistas de todo el país que se concentraron en un hotel de lujo durante 48 horas. Allí estaba el escenario (no creado especialmente), donde llegaron los técnicos en sonido, iluminación, rodaje, producción, fotografía y dirección: Pocos se conocían entre sí, pero todos conocían a uno o más miembros del equipo. El proyecto debe realizarse en las 48 horas y es irrepetible, no pueden haber largos ensayos y es posible que haya graves errores. Todo comienza a la hora programada y los miembros del equipo asumen sus roles sincronizadamente. El director debe enfrentar problemas imprevisibles: brillo excesivo de los bronces de ciertas decoraciones del hotel, ruido violento de una banda de música que toca en el piso superior, fallas en el sistema de aire acondicionado. Todo ello debe ser resuelto de inmediato pues no hay una segunda oportunidad. El proyecto se ejecuta en el plazo estipulado y los integrantes vuelven a sus lugares de origen. A un par de ellos le compete la edición final con el material producido y lo harán en pocos días. Esta es la imagen de la empresa veloz, movediza, ad-hoc, sin ninguna estructura administrativa, sin ningún compromiso ulterior, con toma de decisiones en el momento. Esta es la empresa que hay que crear: madura y responsable. 

Comparando con una grabación en estudio, con personal permanente, grandes equipos, escenarios, ensayos prolongados, libretos preparados, etc., resulta que los costos de una y otra serán diametralmente opuestos, sin embargo, el producto es similar (Peters, 1993). 

  

Información e informatización. 

En la sociedad moderna, lo esencial es el conocimiento, la información y las comunicaciones. La información debe ser de todos los empleados, pero es absurdo “informatizar el caos” es decir, creer que basta con superponer la informática a la empresa tradicional, para creer que se modernizó. Un principio válido es “lo pequeño es lo mejor” para lograr verdaderas economías de escala, para utilizar lo que existe, no importa dónde esté, mediante contratistas y sub contratistas (Schumacher, 1983). 

La información es todo, es el último intangible que desempeña un rol cada vez más importante: El manejo de la información a través de la informatización es la característica de nuestra época. Las bases de datos son fundamentales para una empresa con millones de clientes, así como para el restaurante “La Crème” de San Francisco, que tiene 45 mesas. Allí se registran los datos de todos los clientes, se mantiene contacto epistolar con ellos y cuando regresan se les pregunta “¿Elegirá nuevamente el Chardonnay 1979 que tanto le agradó la última vez?” (lo que se había registrado en la base de datos). De esta manera se gana la lealtad del cliente, única base sólida de la empresa moderna. 

La informatización abre nuevas oportunidades y nuevos negocios: se crean nuevos productos químicos y materiales con su ayuda. El diseño, que es fundamental, se perfecciona con el computador y hay un mundo por delante en materia de aplicaciones de la informática en todas las áreas de la vida. 

El otro fundamento actual es el conocimiento, por ello las empresas que triunfan son las que conciben la capacitación como un proceso permanente. Además cada trabajador ya sabe que el estudio, ahora, es para toda la vida. Antes “terminaba” de estudiar. Ahora el estudio no tiene término y esto es válido para la sociedad, la empresa y especialmente para cada persona: “La educación es el único pasaje para el éxito” (Peters, 1993: 956, Senge, 1992). 

La educación y el trabajo intelectual cobrarán una primacía total en el mundo del futuro. 

  

Centralización y descentralización. 

 De lo que se trata es de centralizar y descentralizar simultáneamente, por ejemplo la CNN está centralizada, desde el punto de vista de la tecnología de la información, pero el objetivo es lograr cada vez más descentralización, es decir que haya poder local, para saltar sobre la primera oportunidad que se presente en el mercado en el cual se encuentra inserta una unidad descentralizada. Autonomía y casi auto gestión, siempre que se hagan buenos negocios. 

Otro ejemplo es el de una compañía de seguros, con numerosas unidades locales, las que se especializan, según las oportunidades que se le presentan, por ejemplo, en seguros de estudiantes o de académicos, debido a que está en una ciudad universitaria. En otra parte, seguros para la municipalidad, dado que se tiene experiencia en seguros sociales. Estas unidades configuran una red y aunque cada una de ellas es pequeña, la malla es grande, por lo cual tiene un respaldo financiero muy sólido, lo que es vital en el campo de los seguros (Peters, 1993). 

Coincidiendo con las tesis de la reingeniería, Peters expone casos como la UPRR (Union Pacific Railways), donde se redujo la jerarquía de operaciones de 10 a 5 niveles, eliminando al gerente General, al gerente General Adjunto,  al Superintendente de Transporte Regional y al Superintendente de Trenes. Así se aplana la estructura de la empresa. La empresa IMAGINATION, la representa su líder como una pirámide truncada, sobre la cual se ve una espiral que representa un  abejorro,  que vuela por los alrededores polinizándola . Esta es la función del ejecutivo máximo (es una idea que Walt Disney aplicó a sus empresas). 

También clava el lema “Hay que descentralizar para centralizar mejor” y agrega: hay que centralizar en Omaha  y Saint Louis para descentralizar mejor, lo que es resultado de la experiencia de la UPRR. 

  

Jerarquía y aplanamiento. 

La organización propuesta por Peters va abiertamente en contra del exceso de jerarquía y el ritualismo jefe-subordinado. Su experiencia personal le permite sostener que si él llegó a triunfar, es porque nunca tuvo encima a un jefe obsesivo. Sus jefes fueron respetuosos y le dejaban trabajar y juzgaban por los resultados. No existía el ritual de rendir cuentas día a día y consultar cualquier decisión elemental. Su experiencia como asesor le indicó que los excesos de niveles jerárquicos sólo sirven para entorpecerse mutuamente, controlarse y exigirse informes. Propicia la destrucción de la pirámide burocrática y su reemplazo por estructuras “aplanadas”, donde no existen feudos y baronías, típicas de la empresa burocrática. Se atreve a plantear lo que llama la sociología horizontal, insistiendo con la organización de redes, mallas o telarañas. 

Hay que formar equipos con un gran nivel de igualdad y jefes intercambiables. Nada de ascensos verticales. Hay ascensos horizontales. La jerarquía es una protección en contra del mundo real. Peters exclama “…esta es la verdadera progresión de la carrera ¿No es así? La oficina es un redil. Luego las paredes divisorias de cuatro pies: Las paredes divisorias hasta el techo. El escritorio de la secretaria afuera. La secretaria obtiene una oficina adjunta. Ahora se agrega una antesala. Luego el corredor ejecutivo con una pre antesala general, seguida por su propia antesala: Ahora se agregan guardias de seguridad. ¡Alegría de alegrías!, el mundo real nunca volverá a entrometerse”. (Peters,  1993). 

  

2.27 La crítica española. 

Autores españoles, como Alejandro Nieto, hacen una crítica exhaustiva al funcionamiento del gobierno español. Sin enfrentar el modelo universal burocrático imperante en España,  la crítica se refiere al caso concreto que caracteriza como “organización del desgobierno”, donde el formalismo burocrático se mantiene incólume en lo aparente, pero en la práctica, la improvisación es su característica, precisamente por la complejidad de las acciones y especialmente por su carácter asistémico, alienado, inverterbrado, desconfiado, formal y a la vez informal (Nieto, 1984). 

  

La corrupción 

Según Nieto la corrupción es el grito de moda, aunque es vieja y utilizada por Primo de Rivera, quien se proponía “sanear” la monarquía parlamentaria.  Franco dijo que, por fin, la Administración iba a ser moral.  Los socialistas sostuvieron algo parecido.  Las campañas contra la corrupción son muy útiles, recuérdese a Hitler y Mussolini que se colocaban esta aureola higiénica (Nieto, 1984). 

Su erradicación parte por conocerla: hay corrupciones toleradas en los bajos niveles.  Nada se adelanta con leyes prohibitivas, la única garantía estriba en un sueldo digno, desde allí se puede hablar de honor y moral.  Pero la corrupción individual, el cohecho y la coima tienen otro trato, pero no son comunes en la Administración española.  Lo grave es que se presenta con absoluta impunidad, los superiores se aprovechan llevándose la parte del león o se distancian para no verse involucrados.  Las corrupciones que tienen verdadera vigencia en España, porque tienen escaso reproche social, son otras: el nepotismo administrativo; las leyes de bronce de las retribuciones (se trabaja lo justo y nada más); las ocupaciones complementarias, y la utilización de los medios públicos para fines particulares. 

En definitiva, la corrupción en España es mucho ruido y pocas nueces. 

La función pública española es invertebrada, es una masa amorfa de funcionarios que se regula por normas no escritas y la improvisación.  Sin embargo, funciona, porque algunos elementos siguen actuando de alguna manera.  La última explicación es la inercia interna de las grandes organizaciones, la presión de la demanda por un mínimo de eficacia encuentra respuesta, a lo menos en situaciones de emergencia. 

  

El ordenamiento jurídico 

El último secreto de la Administración es contemplarla desde la perspectiva de su ordenamiento jurídico.  El primer aspecto es la crisis del Parlamento, tema mundial, pero agravado en España.  Lo importante ocurre al margen de la Constitución y es la forma que asumen diputados y senadores como defensores de sus clientes.  El proceso de elaboración de leyes no funciona porque no hay un aparato técnico de apoyo.  El sistema termina derrumbándose en el nivel de las normas del poder ejecutivo que en un crecimiento geométrico reemplaza las decisiones legales y produce decretos-leyes, órdenes ministeriales, circulares e instrucciones sin la menor coordinación entre los distintos escalones de la cadena. Encontrar una norma a pesar de estar informatizadas  es a menudo una tarea imposible.  Lo más grave es que no se sabe cuáles están vigentes y cuáles no.  La actividad de los ministros se mide por la producción de normas (Nieto, 1984). 

En estas condiciones el incumplimiento de las normas es lo habitual. Los tributos no se pagan y la solución es subir las tasas y no perseguir al defraudador.  Hay que descongestionar las cárceles liberando a los delincuentes, en algunos casos se sanciona a una persona y no a otros miles que están en la misma situación. 

Los tribunales de justicia, especialmente los de lo contencioso administrativo, controlan la actividad administrativa.  Pero estos tribunales y los superiores tienen sobrecarga de recursos que los embotellan.  Cuando sale la sentencia, el afectado ya está arruinado.  La justicia es un lujo de ricos y sólo funciona con pilotos bien pagados. 

Koldo Echabarría, por su parte, apoyándose en Crozier,  fuera de reconocer que la racionalidad formal del modelo burocrático está enfrentando una contraposición con la racionalidad sustancial referida a los resultados, destaca que sus disfuncionalidades producen efectos perversos en la libertad y motivación de sus miembros y la especialización dificulta la coordinación y el control a la vez que la jerarquía ahoga las relaciones informales y el sentido de equipo y su aprovechamiento en el mejoramiento. La rutinización conduce a extirpar la iniciativa del personal. Echebarría agrega a estas críticas los problemas de contingencia, la tendencia a la diferenciación funcional  y territorial  que lleva  a una organización pluralista  que es considerada “invertebrada” (Nieto, 1984), fragmentada y dispersa por otros autores (Echebarría, 1993:100-101). 

2.28 El modelo cooperativista. 

Joel A. Baker, el productor de los vídeos más influyentes en el mundo empresarial, traducidos a siete idiomas, sobre paradigmas, visión y cambio, describe una de las alternativas humanistas más exitosas que existe a la empresa capitalista tradicional. Se trata del “Modelo Mondragón”. Este artículo aparece en el libro de la Fundación Drucker, de Frances Hesselbein, Marshall Goldsmith y Richard Beckhard, compiladores, La organización del futuro, que reúne a 46 de los más importantes estudiosos de la Administración, que opinan sobre lo que está ocurriendo y sus efectos  sobre el tema del futuro. El primero de estos libros fue El líder del futuro y sigue con La comunidad del futuro. (Hesselbein, Marshall y Beckhard,  1998; Barker, 1998). 

En este artículo se sostiene que la ideología empresarial vigente ha legitimado la concepción de que la estabilidad en el trabajo se perdió y que es irrecuperable, junto a esta “Verdad” empresarial está el principio de que el fin de la empresa es generar utilidades y que las crisis y los embates de la competencia son los que provocan la supresión de empleos. 

Esta ética empresarial ha sido cuestionada por las cooperativas de Mondragón en el País Vasco. Un sacerdote jesuita fundó estas cooperativas en 1954, cuando el desempleo era masivo. Para hacerlo logró el apoyo de cinco de sus alumnos de ética empresarial y comenzaron a recoger fondos. Lograron así comprar una pequeña fábrica de lámparas y estufas a parafina que dio empleo a 24 personas. En 1990 el Complejo Cooperativo de Mondragón tenía 21.241 empleados y más de cien empresas y un patrimonio superior a los 2.600 millones de dólares. Los trabajadores son los dueños de las empresas y hay un complejo sistema de participación y control democrático, incluyendo mecanismos para remover a los gerentes. Hasta hace poco tiempo el sueldo más alto era 6 veces el más bajo.  Ahora se ha cambiado la relación (15 a 1) porque los gerentes de las cooperativas tienen mucha demanda en el resto de España (En las grandes empresas norteamericanas esa relación es de 115 a 1). 

Esta cooperativa tiene como fundamento ético que la empresa existe para generar trabajo (y no utilidades). Se ha creado un banco cooperativo (La Caja Laboral Popular) que recibe los ahorros de los trabajadores y los aportes del fondo de pensiones, además de recibir ahorros de otras personas. El banco invierte para crear trabajo, no para obtener réditos, Su éxito es del 80% de las cooperativas financiadas (en el sistema comercial  esta tasa es de 20%). Además creó una de las mejores facultades de Administración de Europa que en 1990 tenía 10.000 alumnos. Esta facultad brinda apoyo en marketing y sus estudiantes colaboran con las cooperativas. 

Durante la recesión de 1980, 150.000 personas perdieron sus trabajos en el País Vasco, pero en Mondragón se crearon 4.200 nuevos puestos. 

Según el autor: “La democracia obrera es una alternativa real  y viable al paradigma del accionista” y agrega: “El modelo de Mondragón no es perfecto…  requiere un nuevo paradigma bancario…, En todo caso, Mondragón nos recuerda que existe más de un camino hacia el futuro. Jamás debemos tener miedo de buscar  el que surca el terreno más elevado” (Barker, 1998). 

Sin embargo, el artículo de Joel Barker sobre el modelo Mondragón es el único que levanta una nueva finalidad empresarial: la de crear trabajo. En efecto la cooperativa de Mondragón no existe para generar utilidades, sino para crear puestos de trabajo. Este es un cambio global de perspectiva y es totalmente distinto a la expresión habitual de que el empresario es el que crea trabajo, pues su finalidad no es la de crear trabajo, sino que lo crea como un medio para obtener las utilidades y desecha ese trabajo, en la medida que es disfuncional a la generación de ganancias. En este sentido, el cooperativismo y sus principios son una alternativa a la organización burocrática, especialmente en el sector privado. 

  

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