Klitgaard, Robert y otros Corrupción en las ciudades
Robert Klitgaard, Ronald MacLean-Abaroa y H. Lindsey Parris, Corrupción en las ciudades
Robert Klitgaard, Ronald MacLean-Abaroa y H. Lindsey Parris, Corrupción en las ciudades, Santa Cruz, Aguilar, 2001, 174 Págs.
Estados óptimos de corrupción.
La lucha contra la corrupción es muy importante para el futuro de la democracia y este manual ofrece experiencias de cómo se ha extirpado ese mal. La corrupción es definida como ” el uso indebido de un cargo público o privado para beneficio particular”, por lo cual no se limita a la probidad pública. Hay una combinación óptima de formas de corrupción que se explican por el principio costo/beneficio. Para ilustrar esta afirmación se analizan dos casos: las campañas contra la corrupción en Hong Kong antes de 1997 y las del municipio de La Paz desde 1985, destacando que el principio del buen gobierno debe ser el marco de esta lucha.
Un aspecto que sigue siendo frágil es el de la sustentabilidad de las reformas que se recomiendan, ya que en los dos caso hubo cambios posteriores marcadamente negativos, eso lleva al rol del liderazgo.
Hay corrupciones que son toleradas porque es muy costoso política o económicamente eliminarlas y no ponen en riesgo la estabilidad general. Pero en algunos países de menor desarrollo la corrupción ha sido un freno importante para seguir creciendo. Ello ocurre cuando se crea un sistema de reparto de los cargos públicos y de otros beneficios que afecta las reglas básicas del juego económico. Cuando en los países desarrollados se llega a esa situación, la tolerancia se reduce a cero. Distinguir entre la corrupción inocua y aquella que amenaza al sistema es decisivo y un diagnóstico con la colaboración de los corruptos es imprescindible. La colaboración de los jefes políticos es la base de cualquier acuerdo para establecer los límites posibles e incluye la compra de coaliciones con prebendas garantizadas. Hay que administrar la corrupción para negociar y “permitir formas óptimas de corrupción en áreas de menor daño” que permitan avanzar en las reformas verdaderamente importantes.
El corrupto comete crímenes de cálculo, muy bien pensados y muy difíciles de identificar y perseguir, por eso a veces conviene poner el énfasis, más que en la persecución, en el mejoramiento institucional, especialmente reduciendo, los monopolios y la discrecionalidad con las técnicas que se proponen en el libro.
Pero hay situaciones en que los líderes viven de prebendas y la población no exige a ellos una conducta de inspirar mayor dedicación y entrega al bien público. Esto se transforma en un círculo vicioso que puede romperse con un nuevo liderazgo.
Es fácil decir que la corrupción debe desaparecer, pero una visión realista debe reconocer que hay obstáculos que pueden mejorarse con la acción humana.
El caso de Bolivia ilustra esta situación de una corrupción incontrolable y sistemática y de la forma como se mejoraron algunos aspectos.
El mensaje es entender la corrupción desde una perspectiva económica y no moral. También señalar que es mejor prevenir que perseguirla, aunque nunca sea eliminada.
La gravedad de la corrupción.
La corrupción sistemática o institucionalizada en las ciudades corresponde a la que otros autores llaman de segundo orden o hipercorrupción y mina los derechos de propiedad, la ley y los incentivos para invertir. La lucha contra la corrupción es soslayada por muchos líderes municipales porque están en complicidad con ella o porque es inútil y hasta porque el que lucha contra la corrupción es calificado de corrupto. Hay extremos como el de un alcalde que tenía como lema “robo, pero hago obras”. Actualmente esta situación está cambiando porque hay más prensa libre e información internacional y porque se avanza en descentralización, democratización y rendición de cuentas. La creación de Transparency International es un avance significativo, ya que se pretende que cumpla en el plano de la lucha de la corrupción el mismo rol que le cupo a Amnistía Internacional en el plano de los Derechos Humanos.
Sin embargo, muchos programas de lucha contra la corrupción fracasan y las excusas son:
– la corrupción está en todas partes con variantes.
– siempre ha existido.
– el concepto de corrupción es variable según la cultura vigente.
– no es dañina, lubrica los sistemas lentos.
– no se puede hacer nada si está institucionalizada.
– es superflua, lo que interesa es que funcione el mercado y la democracia.
Formulando una estrategia.
La experiencia de Hong Kong muestra que la lucha contra la corrupción no es un fin, sino un principio que orientó y permitió la modernización y el empoderamiento ciudadano en los servicios del gobierno local.
Hay dos aspectos centrales: una estrategia sustentable y romper la cultura del cinismo y la impunidad.
En Hong Kong la corrupción era tradicional y estaba sindicalizada, lo que consistía en que la policía recaudaba sobornos y coimas de los infractores, delincuentes y ciudadanos, los que debidamente contabilizados eran repartidos entre todos los policías del sindicato (de la corrupción). Sus normas eran conocidas por todos: “Súbete al bus” (incorpórate al sistema de corrupción).
“Camina junto al bus” (si no quieres subirte, no interfieras.
“Nunca te pares delante del bus” (si intentas oponerte al sistema, puedes ser atropellado)
El crecimiento de la corrupción aumentó la preocupación y se le dieron más facultadas y recursos a la Oficina de Lucha Contra la Corrupción: examinar cuentas bancarias, nivel de vida de los policías y obligación de que los investigados demostraran su inocencia, pero la corrupción continuó existiendo. La estrategia nueva que se aplicó consistió en suprimir la mencionada Oficina y crear una Comisión Independiente Contra la Corrupción, directamente dependiente del gobernador de Hong Kong. Esta Comisión dio énfasis a dos principios estratégicos: prevención y participación ciudadana, mientras que la investigación quedó en un nivel secundario.
Se establecieron nuevos procedimientos de control, licitaciones, informaciones, comités de ciudadanos (de quejas), de información a la comunidad (cursos, folletos, radio y TV) y se capacitó a más de 10.000 funcionarios en seminarios sobre la prevención de la corrupción. Pero también se atraparon a los “peces gordos” de la corrupción
Esta estrategia fue muy exitosa y la situación de Hong Kong cambió drásticamente.
Esta experiencia muestra que la estrategia debe basarse en cambiar las políticas y sistemas y no en dictar nuevas leyes o en hacer llamados a la renovación moral. No se trata de atacar a personas sino a sistemas y culturas vigentes. La complejidad legal y administrativa es un factor que ayuda a los corruptos a esconderse..
También hay que considerar los beneficios y los costos de una campaña en contra de la corrupción.
En síntesis la formula clave es la siguiente:
C=M+D-R, donde C es corrupción, M es monopolio, D es discrecionalidad y R es rendición de cuentas.
Si alguien tiene un poder monopólico, goza de amplia discrecionalidad y si no tiene obligación de rendir cuentas, las condiciones son las que permiten el florecimiento de la corrupción.
A veces los asuntos económicos y de implementación se sobreponen, pero la lucha en contra de la corrupción va más allá, pues permite entrar en la reinvención del gobierno municipal
Evaluando la corrupción.
El diagnóstico de la corrupción debe hacerse con la participación de los involucrados: funcionarios honestos y corruptos, usuarios, líderes, ciudadanos, etc., permitiendo discutir el tema analíticamente en un ambiente libre de represalias. Los talleres propuestos siguen esta metodología partiendo por esquemas analíticos, fórmula de la corrupción, autodiagnóstico y autoprescripción. Se analizan casos exitosos y el estudio de la realidad y se discute lo que se puede hacer en seis meses. En La Paz se hizo este tipo de análisis que llevaron a una agenda , lo que finalmente se traduce en agendas para la acción.
Los estudios e informes técnicos tienen la ventaja de aportar conocimiento y permiten procesar investigaciones, por ejemplo sobre contratos: Estos técnicos cumplen el rol de facilitadores, pero tienen que lograr cooperación interna. Pero hay tres supuestos que disminuyen su efectividad: proponen grandes cambios, se requieren amplios estudios y programas y finalmente requieren personal adicional, pues los funcionarios no pueden realizar los estudios técnicos requeridos. Hay esquemas para evaluar la vulnerabilidad desarrollados por instituciones del gobierno norteamericano que se presentan adaptadas a las proposiciones anteriores.
La lucha en contra de la corrupción no es un tema exclusivo del sector público, hay que involucrar al sector privado y a la ciudadanía. El mayor interés de estos grupos se demuestra en el surgimiento de Transparency Internacional en diversos países. Un instrumento muy conveniente para regir las relaciones entre estos sectores son los códigos de conducta simple, por ejemplo entre proveedores privados y el departamento de adquisiciones de algún municipio. En el caso de La Paz , se contó con la colaboración de estudiantes de posgrado de universidades norteamericanas que desarrollaron un modelo de decisión para adoptar prioridades en obras públicas, se recibió la opinión ciudadana y se vieron las prioridades efectivas. Finalmente se compararon con los trabajos que se estaban realizando, los que escapaban de toda planificación y control y eran decididos por sistemas de sobornos. El resultado fue un cambio en las prioridades.
Implementando la reforma.
La lucha en contra de la corrupción abarca a muchas unidades del Municipio: la contraloría y contabilidad, el Concejo Municipal, la recaudación, etc., pero además a otras autoridades y servicios como la policía, el Ministerio del Interior y hasta el Legislativo, de manera que es un problema de coordinación, pero hay que encontrar un punto focal y crear una super entidad y un cuerpo de coordinación. En nueva York, el caso de la corrupción que ocurría en la construcción de escuelas fue superada con un esquema de este tipo, algo parecido se logró en Venezuela y Colombia, aunque en algunos casos no se alcanzaron las expectativas.
Aplicando toda la técnica propuesta en este libro, llega el momento de comenzar y hay que hacerlo “por lo que está más a mano”. En La Paz fue el de los tramitadores que pululaban por el hall de la Municipalidad, aceleraban o conseguían aprobación a trámites a cambio de coimas. La solución fue aislar a los funcionarios del público. Hay que hacer alianzas con las fuerzas favorables: usuarios, ONGs, líderes, etc. para lograr romper la cultura de la impunidad que garantiza la corrupción sistemática, esto exige atrapar peces gordos, como se hizo en Italia al enfrentar a la mafia, en el caso de La Paz se actuó en contra de un cajero corrupto, lo que provocó un gran impacto, así como investigaciones, creación de unidades de prevención de la Corrupción, firmas de principios éticos por parte de los funcionarios y proveedores, etc.
A veces es imprescindible nueva legislación en temas tales como financiamientos de los partidos políticos, enriquecimiento ilícito que no se pueda justificar, pero especialmente es la simplificación de los procedimientos administrativos, mayores incentivos salariales, etc. se trata de trabajar con la burocracia, no contra ella. Finalmente es imprescindible la cooperación internacional.
Conclusiones.
Hay que analizar la corrupción específica, porque es diversa y distintas son las soluciones.
La corrupción es un crimen de cálculo y no de pasión, por ello el monopolio debe ser extirpado o debilitado, reducida la discrecionalidad y fortaleciendo la rendición de cuentas.
En La Paz se aplicaron las técnicas presentadas en el texto en las etapas del diagnóstico, la estrategia y la implenmentación. En la estrategia los aspectos centrales son: las obras públicas, la recaudación, las adquisiciones, los recursos humanos y la auditoría.
Los 17 pasos o recomendaciones para prevenir la corrupción han sido presentados a lo largo de la obra pero es necesario verificar si se están aplicando en el caso que se enfrenta.
El texto incluye un anexo sobre corrupción en adquisiciones con una matriz en las que los 4 pasos de una adquisición son analizados desde cuatro puntos: los tipos de corrupción, las condiciones favorables a la corrupción, los indicadores de la corrupción y las políticas correctivas. El marco general es el del análisis económico de la corrupción y el de las ventajas de la competencia.
Esta matriz es presentada con un exhaustivo análisis de cada una de sus celdas.
La recomendación final de los autores es “dar en el clavo”, porque las proposiciones presentadas a veces pueden resultar aparentemente contradictorias. Habrá que elegir en cada caso algunas de las medidas propuestas.
Comentarios.
Robert Klitgaard, el principal autore de este libro, es un catedrático de importantes universidades norteamericanas, pero además tiene una vasta experiencia en la lucha en contra de la corrupción. Su libro Limitando la corrupción se ha transformado en un clásico en esta área y su concepto económico de la corrupción, así como la política de limitar- y no eliminar la corrupción- está universalmente difundida y en general es compartida por casi todos los estudiosos del tema. Sólo algunos autores más fundamentalistas o “moralistas” como se les califica en este libro, sostienen una estrategia de eliminación de la corrupción.
Esta obra, en la edición reseñada, agrega un subtítulo que no está en la edición original. Este subtítulo indica claramente su objetivo: “una guía práctica para la cura y prevención” (de la corrupción) porque Klitgaard y los coautores de este libro representan una línea muy pragmática, si bien hacen aportes teóricos, lo fundamental para ellos es narrar experiencias de cómo se ha combatido la corrupción en algunas ciudades, para desde allí extraer herramientas y experiencias para la lucha en otras ciudades o ámbitos. Es por ello que los autores califican su obra como un manual
El enfoque se los autores es el pragmatismo norteamericano de vieja data, trata de evitar posiciones idealistas e impracticables que denominan “moralistas”. En alguna medida sigue la tradición del Banco Mundial, que durante décadas consideró la corrupción como una variable secundaria para otorgar créditos, ya que la fidelidad a Occidente era el requisito esencial. Corresponde también a los estudios de los funcionalistas norteamericanos que consideraban que la corrupción, la mafia y el clientelismo, en el caso de Italia, eran expresiones culturales tradicionales que aseguraban el funcionamiento de la democracia.
La operación de los jueces de Milán llamada “mani puliti” derrumbó estas teorías y demostró que hasta en Italia era posible combatir radicalmente la corrupción. El Banco Mundial, por su parte aprendió la lección y ha negado préstamos a gobiernos corruptos como los de Kenya y Nigeria, ya que los recursos asignados iban a manos de los caciques políticos y no se utilizaban en los proyectos que se habían presentado. Ahora la probidad pública es un requisito para otorgar préstamos.
Algunas de las medidas propuestas, como el mejoramiento de los sueldos de los funcionarios tampoco tiene efectos directos, como se puede ver en Chile, donde los sobresueldos duplicaban los sueldos de los funcionarios políticos o las indemnizaciones le garantizaban fortunas, pero no satisficieron su voracidad, sino que inventaron redes de corrupción que desplazaban millones de dólares a sus bolsillos. Pero paralelamente otras medidas, como los códigos de ética simple y la capacitación funcionaria han sido muy exitosos.
Por otra parte, los ejemplos de La Paz y de Hong Kong, que respaldan empíricamente el enfoque de estos autores, fueron estruendosos fracasos en el corto plazo, mientras que en otros países que optaron por políticas frontales anti corrupción han tenido un éxito permanente, como es el caso de Singapur.