La pirámide burocrática
La Administración Pública como participación
Patricio Orellana Vargas
La Administración siempre ha tenido elementos contradictorios de cooperación y de poder. Por una parte se privilegia la jerarquía y la autoridad para alcanzar los objetivos. Por la otra se concibe la esperanza de lograr que los objetivos se logren mediante la acción integrada de todos los involucrados. La primera solución es la que ha inspirado el modelo burocrático que predomina en Chile en la Administración Pública.
La modernización de la gestión pública se concibe con un sujeto; el gerente público, que dotado de poder y dominio técnico logrará los cambios necesarios para hacer una Administración Pública eficiente. En la práctica en Chile, esto significa que los políticos nombrados como jefes deben liderar y realizar el cambio. El aparato administrativo es concebido como una máquina que tiene un operador que domina la energía que hace andar la máquina y que puede hacer cambiar su velocidad.
La pirámide burocrática tradicional representa la división del trabajo (hacia abajo) y la concentración del poder (hacia arriba), en ella no tiene cabida los usuarios:
PODER……………… DIVISIÓN DEL TRABAJO.
PODER……………… D………………..
PODE………………. DIV……………….
POD……………….. DIVISI…………….
PO………………… DIVISIÓN D…………
PO………………… DIVISIÓN DEL ………
P…………………. DIVISIÓN DEL TR…….
P…………………. DIVISIÓN DEL TRABAJO..
La nuevas orientaciones surgen de una perspectiva distinta. En la administración moderna lo esencial es el conocimiento. La calidad del recurso humano es el factor esencial del desarrollo y del cambio positivo.
Para resolver esta disyuntiva entre el concepto de que el factor esencial es la dirección o el conocimiento, conviene imaginarlo en términos gráficos. Para ello hay que pensar que la administración es un fenómeno de relación humana (lo material es lo que esa relación utiliza).
Esta relación es entre tres conglomerados humanos: los políticos (jefes o gerentes públicos), los funcionarios (trabajadores) y los usuarios (personas que usan los servicios y financian al servicio). Hay que advertir que considerar al usuario en este esquema es una concepción heterodoxa, ya que se entiende que el usuario está afuera, desde el punto sistémico, forma parte del entorno. Desde nuestra perspectiva es diferente, ya que el servicio existe para él y es financiado por él, en el fondo es lo más importante del servicio y resulta absurdo dejarlo afuera.
Nuestra percepción de la pirámide administrativa es la de una pirámide como burocracia y una pirámide invertida en el caso del modelo participativo:
| modelo burocrático | modelo participativo |
| cúspide…………..político | base amplia (arriba)….usuarios |
| nivel medio……..funcionario | nivel medio………….servidor |
| base………………usuarios | cúspide invertida (base)….servidor de los servidores |
La conjugación del poder de los políticos (respaldo, recursos efectivos, legitimidad), del trabajo de los funcionarios y de las necesidades, recursos potenciales y fines de los usuarios es la Administración Pública.
El modelo burocrático es una pirámide cuya base es el usuario, de donde se extraen los recursos, los lados son los jefes o políticos que definen y legitiman los fines y distribuyen los medios y los funcionarios que “hacen” la función pública.
En el modelo participativo, el usuario es la cúspide democrática (la gente), el fin y finaciador del servicio. El “servidor público es quien hace las prestaciones requeridas por los usuarios y el político es el que crea las condiciones para que pueda prestarse el servicio, es decir, es el servidor del servidor. El modelo participativo invierte la pirámide, que siempre sirvió para mostrar la división del trabajo y la concentración del poder en la cúspide. Ahora esta pirámide puede entenderse como una red dinámica donde las orientaciones, recursos y necesidades surgen del usuario, orientan al político para crear las condiciones con las cuales el servidor hará las prestaciones que satisfagan al usuario.
*(publicado en el Nº11 del INFORME TÉCNICO de septiembre de 1996.
**El tema se ha desarrollado en otros artículos:Ver REVISTA CHILENA DE ADMIINISTRACIÓN PÚBLICA Nº6.