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Alejandro Nieto,La organización del desgobierno

Alejandro Nieto,La organización del desgobierno., Barcelona, Editorial Ariel, 1984, 192 págs

Este libro intenta explicar un fenómeno constante de la historia de España: el desgobierno. Este desgobierno no es fruto del azar o del fatal destino, ni de una coyuntura política. No es tampoco el régimen pasado (el franquismo) la causa del desgobierno. Ahora florece la democracia y el desgobierno se mantiene. No se trata de hacer una crítica despiadada de la administración, “pero lo bueno es tan escaso, tan aislado, que no debe sorprender que sea pasado por alto”. “Quien describe rectamente lo que ha visto no es optimista ni pesimista, lo único que importa es la realidad descrita y peor sería desconocerla y, más todavía, encubrirla”.

La intención del autor no es proponer un recetario de reformas, sino hacer una reflexión previa. Se trata de ayudar a comprender a España desde la perspectiva de la administración, sin desconocer los factores políticos, ya que administración y política son inseparables.

El poder
En españa, los políticos, en cuanto mandatarios constitucionales del pueblo, son los titulares del poder. Pero lo importante no es quiénes ocupan formalmente el poder, sino quiénes efectivamente lo ejercen. Hay un fenómeno de usurpación del poder. Franco solía afirmar que él no era político y quienes efectivamente tenían el poder eran los ministros-funcionarios que usurpaban el poder político; en la democracia aparece el ministro-político, que genera una resistencia en la alta burocracia, lo que obliga a pactar o a triturar esa burocracia. El gobierno de la UCD (el primer gobierno democrático después de Franco) optó por el pacto, los socialistas optaron posteriormente por doblegar a esa burocracia y hacer un “barrido” para asegurar la lealtad. Esto ha ocurrido también a nivel del gobierno local, aunque a nivel regional no ha sido así, porque se trata de una nueva administración. Sin embargo, la burocracia subsiste y no se limita a cumplir las órdenes, sino que interviene de manera profunda en las decisiones y en la ejecución, de manera que hay una usurpación clandestina del poder.

El ejercicio del poder se ve limitado por la invertebración del aparato administrativo, invertebración que es orgánica (organizacional), del personal (los técnicos imponen la política en muchas áreas) y secuencial (interrumpir los programas con el nuevo designado). Esta invertebración lleva a la desarticulación de la administración y a la pugna de competencias entre los niveles locales, regionales y nacionales.

Los gobernantes.
Analizando las memorias de varios gobernantes (Azaña, Fraga y las experiencias de Adolfo Suárez y de Felipe González) se puede saber lo que hace el gobernante. El día de un gobernante (nacional, regional o local) pasa atendiendo audiencias (unas seis diarias), atender llamadas telefónicas (unas treinta al día), asistir a reuniones (de ordinario dos al día) y participación en treinta o cuarenta comisiones formales e informales. A lo menos, un viaje a la semana y la recepción de una montaña de correspondencia e informes al día. A todo ello se suman las recepciones, cócteles y banquetes, que son una prolongación de la jornada de trabajo. El gobernante es una persona que está reunido comiendo, conversando y hablando por teléfono al mismo tiempo. Todo esto lleva a superar la capacidad física e intelectual de los gobernantes y paraliza el sistema de decisiones

¿Hay tiempo para el estudio y la reflexión de los temas importantes? La conclusión de Nieto es: “En las áreas del Poder no se piensa: se improvisa”. El poder se convierte en un laberinto que muy pocos conocen y que hasta puede no tener salida.

El gobernante es un político que se transforma en político-administrador con la contradicción política-administración, pero el secreto del buen gobierno es la integración de estos dos factores que no son contradictorios. Pero el político intenta usar a los administradores y resulta, a veces, que los administradores terminan usándolo. Padece por el dominio que no tienen de la complejidad burocrática y de la técnica administrativa. Ante esta situación el político trae su propio equipo leal y se gana la desconfianza y oposición de la estructura burocrática. Finalmente, el resultado es que no se gobierna: “se resuelven expedientes” inerciales. La acumulación de estos expedientes impide que se formule una política y se cierra el círculo vicioso.

La designación que los gobernantes hacen de los altos cargos no se hace por razones políticas ni por pericia técnica. Los factores relevantes son la pertenencia a “una familia política”, y sólo cuando esa “familia” está totalmente ocupada, se recurre a otros elementos, creado dos grupos: la familia y sus oponentes. Para ser jefe de personal de una pequeña unidad se exige pericia técnica, pero para ser designado jefe de personal de un ministerio no se exige ninguna. “Los directores de la Administración española, no es que ignoren los principios más elementales de la Administración, es que desconocen la existencia de esta rama del saber” y la irresponsabilidad es el corolario de esta situación: “los errores, por graves que sean, no repercuten en el cargo”.

La falta de continuidad es otro rasgo de los altos cargos; la intención de innovar se traduce muchas veces en cambiar la dirección, no importando cuál sea ésta. Es fatal en la Administración Pública española esta manía de tejer y destejer, de cambiar cuadros y equipos.

La ejecución de las decisiones.
En España, cada decisión debe ir precedida de la norma que la justifica; esto es absurdo e innecesario y presiona para que haya una legislación tremendamente frondosa. Al final la productividad de un ministerio se mide por las hojas que ocupan sus decisiones en el Boletín Oficial del Estado y así se logra la superseguridad de la legalidad. Otro rasgo del sistema de decisiones es su centralización: unos proponen y ejecutan, pero sólo los altos niveles deciden. Para poder operar surgen los sistemas informales que constituyen una estructura paralela que permite funcionar a la Administración.

Las decisiones e iniciativas nuevas se generan en los niveles inferiores; dado que ellos no pueden actuar, hay que seguir un largo proceso en los distintos niveles, por ejemplo, en las Islas Canarias, dado el clima, no se requiere de calefacción en los hoteles, pero las disposiciones legales imponen que todos los hoteles españoles deben tener calefacción. Un funcionario de las islas estudia el problema y envía un informe a la instancia superior y ésta al director general, con información adicional, éste puede enviarla al Ministro acompañado de otros estudios y junto a decenas de otras carpetas con otras proposiciones. Finalmente, llega al ministerio, donde puede enviarse al Consejo de Ministros. Cualquier error o duda que surja del fajo de documentos significa una vuelta y un lento retorno al mismo nivel. Finalmente, puede aprobarse el cambio en la reglamentación, después de numerosos viajes y gestiones en Madrid, pero han pasado años y los hoteles canarios han debido hacer cuantiosas inversiones en calefacción para cumplir la normativa y funcionar; ahora deberán hacer nuevas inversiones para eliminar los sistemas de calefacción.

Estos casos resultantes están reservados a plumas inspiradas como la de Kafka, y el colmo es cuando no se toma ninguna decisión.

Esto se hace más complejo con la integración externa (la participación de otros entes ajenos a la Administración) y la integración interna, que persigue la coordinación entre los entes públicos. Al final, la decisión no tiene autor responsable.

La ejecución de la decisión también significa la operación de círculos paralelos; desviaciones (cuando el inferior no está de acuerdo con la orden; las disfunciones (cuando es algo nuevo para la función). Nieto resume así: “la consecuencia final de todo lo que se ha descrito, como puede imaginarse, es la escasa proporción de decisiones que se adoptan en relación a las que se van elaborando, pero lo más llamativo resulta en el gran número de expedientes de ejecución que no llegan a buen término”.

Detrás de las bambalinas del poder.
Para gobernar hay que tener poder, pero en la realidad los poderes son muy limitados y tanto los recursos humanos como los financieros son decididos en otros niveles. El presupuesto es un sistema que arrastra los gastos consolidados de año en año, de manera que es casi imposible reducirlos, so riesgo de impedir la continuidad del servicio público. De esta manera se impide que cada nuevo ministro desarme la organización existente. Los efectos inflacionarios son inevitables. Al mismo tiempo existe la inevitable oposición entre inversión y consumo, según una clasificación arbitraria. Entre construir un puerto y pagar sueldos, primará la inversión. Pero, ¿la financiación de la educación o la investigación es gasto o inversión? Esto se agrava con la centralización de las decisiones. Es la inercia del “Estado de obras”, que significa que se autoriza la compra de instrumental médico, pero se rechaza la contratación del personal que va a usar ese instrumental. De esta manera, Hacienda y Economía asignan la partida del león a los ministerios de obras.

Nieto concluye que: “En lógica, el presupuesto debería ser consecuencia y no condición, de las intenciones político-administrativas”.

Si la elaboración del presupuesto esteriliza la imaginación política, la ejecución del presupuesto es la máxima expresión de la desconfianza, y la única forma de hacer cosas es con la ayuda de la trampa y el delito bienintencionados.

Los controles lo único que controlan es si la documentación está en regla; ello estaría bien si evitasen la corrupción y el despilfarro, pero el control es meramente formal y además tiene un enorme costo. Nada puede gastarse si no está presupuestado; si en una granja estatal, donde hay vacas y el precio del forraje sube, lograr el aumento o transferencia correspondiente exige tanto tiempo que las vacas habrán muerto de hambre cuando se consiga el cambio. Si el director de la granja evita las muertes de las vacas por otros procedimientos, será procesado y sancionado.

La solución es deficilísima: “sin tolerancia, la Administración se para indefectiblemente. Y con tolerancia se corre el riego de que el delito no haya sido altruista”. El día en que los directores y los interventores actúen conforme a la ley, la Administración quedará paralizada.

Otro factor es el exceso de controles. Todos los organismos públicos son menores de edad para Economía y Hacienda.

La contratación (o licitaciones) es una cuestión nuclear de la acción del Estado y, según Keynes, es el regulador más importante de la economía. Sin embargo, ella se rige por la desconfianza y por el desorden económico de los pagos, causa esencial de muchas quiebras de empresas que tienen contratos con el Estado.

Los funcionarios invertebrados.
En España, los funcionarios han perdido sus privilegios laborales y, muy particularmente, el de la estabilidad en el empleo, que era su ventaja tradicional; han perdido sus ventajas redistributivas y la paz laboral que antes se aseguraba.

Hay un nicho ambiental que condiciona el comportamiento del funcionario, si nada les puede pasar, lo mejor es trabajar lo menos posible, la productividad es escasa y su única ambición es esperar que llegue la jubilación, sin que les importe en absoluto el interés público. Otros optan por el ocio o por buscar un trabajo adicional.

Este comportamiento no es innato: el funcionario aprende pronto que el trabajo y el rendimiento son factores absolutamente intrascendentes en la carrera funcionaria. La mala mecanógrafa recibe una página, la buena diez, a la hora de cobrar, el monto es el mismo. El otro factor que provoca desengaño es que el mérito no se considera, lo que vale son las maniobras políticas, sindicales o corporativas. En estas circunstancias la iniciativa honesta del funcionario es muy escasa.

La solución evidente es valorar el trabajo y el rendimiento, pero en todos los niveles de la escala jerárquica hay parásitos que se opondrán a que estos valores se consideren, porque podrían ser desplazados. Pero “en síntesis la administración se organiza con vistas a la mediocridad y la holganza”.

La corrupción.
La corrupción es el grito de moda, aunque es vieja y utilizada por Primo de Rivera, quien se proponía “sanear” la monarquía parlamentaria. Franco dijo que, por fin, la Administración iba a ser moral. Los socialistas sostuvieron algo parecido. Las campañas contra la corrupción son muy útiles, recuérdese a Hitler y Mussolini que se colocaban esta aureola higiénica.

Su erradicación parte por conocerla: hay corrupciones toleradas en los bajos niveles. Nada se adelanta con leyes prohibitivas, la única garantía estriba en un sueldo digno, desde allí se puede hablar de honor y moral. Pero la corrupción individual, el cohecho y la coima tienen otro trato, pero no son comunes en la Administración española. Lo grave es que se presenta con absoluta impunidad, los superiores se aprovechan llevándose la parte del león o se distancian para no verse involucrados. Las corrupciones que tienen verdadera vigencia en España, porque tienen escaso reproche social, son otras: el nepotismo administrativo; las leyes de bronce de las retribuciones (se trabaja lo justo y nada más); las ocupaciones complementarias, y la utilización de los medios públicos para fines particulares.

En definitiva, la corrupción en España es mucho ruido y pocas nueces.

La función pública española es invertebrada, es una masa amorfa de funcionarios que se regula por normas no escritas y la improvisación. Sin embargo, funciona, porque algunos elementos siguen actuando de alguna manera. La última explicación es la inercia interna de las grandes organizaciones, la presión de la demanda por un mínimo de eficacia encuentra respuesta, a lo menos en situaciones de emergencia.

El ordenamiento jurídico.
El último secreto de la Administración es contemplarla desde la perspectiva de su ordenamiento jurídico. El primer aspecto es la crisis del Parlamento, tema mundial, pero agravado en España. Lo importante ocurre al margen de la Constitución y es la forma que asumen diputados y senadores como defensores de sus clientes. El proceso de elaboración de leyes no funciona porque no hay un aparato técnico de apoyo. El sistema termina derrumbándose en el nivel de las normas del poder ejecutivo que en un crecimiento geométrico reemplaza las decisiones legales y produce decretos-leyes, órdenes ministeriales, circulares e instrucciones sin la menor coordinación entre los distintos escalones de la cadena. Encontrar una norma ─a pesar de estar informatizadas─ es a menudo una tarea imposible. Lo más grave es que no se sabe cuáles están vigentes y cuáles no. La actividad de los ministros se mide por la producción de normas.

En estas condiciones el incumplimiento de las normas es normal. Los tributos no se pagan y la solución es subir las tasas y no perseguir al defraudador. Hay que descongestionar las cárceles liberando a los delincuentes, en otros casos se sanciona a una persona y no a otros miles que están en la misma situación.

Los tribunales de justicia ─especialmente los de lo contencioso administrativo─ controlan la actividad administrativa. Pero estos tribunales y los superiores tienen sobrecarga de recursos que los embotellan. Cuando sale la sentencia, el afectado ya está arruinado. La justicia es un lujo de ricos y sólo funciona con pilotos bien pagados.

La Administración Pública española ha estado dominada siempre por juristas y los procedimientos son su sustancia. La Administración es la antesala de los tribunales. “Es un Estado de abogados que viven del papel y no de la acción. La Administración Pública (española) es un gigantesco pleito”.

La Administración de justicia es un desastre y “de todas las llagas del Estado, la justicia es, desde luego, la más dolorosa”.

La organización del desgobierno
Hay temas que no se tocan en el libro: el tema fiscal, las comunidades autónomas y la educación. Ello es así por razones de espacio o “por la propia ignorancia del autor”.

La filosofía última nihilista es el verdadero protagonista de esta obra y hay que acostumbrase que las cosas se mueven porque hay leyes cuya génesis y realidad son ignoradas. Esta visión atea del universo administrativo no niega la existencia de un Poder, sino que simplemente no lo ha encontrado nunca.

La organización del desgobierno es asistémica; alienada (en este contexto quiere decir que la Administración es dirigida desde fuera); invertebrada (un animal de su tamaño, siendo invertebrado no podría moverse); con feudalización del poder; basada en la desconfianza y sin responsabilidad, donde el tiempo no existe; reino del formalismo paralizante (cumplimiento de los procedimientos) e informalismo (mecanismos de contrapeso que hacen posible la supervivencia de la organización).

“El desgobierno y la mala administración (que todo es uno) de España coloca a los ciudadanos en una situación desesperada que les impulsa hacia una actitud de inhibicionismo”, corrupción y pillería.

Sin embargo, “entre el conservadurismo y el nihilismo hay una solución accesible para una solución política imaginativa”, apoyada en la técnica que entienda que los problemas de esta envergadura no pueden resolverse de un día para otro. Tenemos el conocimiento, pero carecemos de la fuerza para imponerlo.

Comentario.
Alejandro Nieto, cuyo aporte a la Administración Pública hemos destacado en otras oportunidades, es sin duda el bisturí más afilado que existe para hacer anatomías administrativas en España. Sus críticas al proceso de modernización de la gestión pública española son de una agudeza intelectual admirable, descubriendo todas sus debilidades y flaquezas.

El exhaustivo análisis del gobierno y la Administración Pública española, presentado en este libro, parece calzar casi exactamente con la realidad administrativa chilena. Aunque nuestra Administración es una copia de la española, hay una separación de varios siglos de desarrollo independiente; sin embargo, parece que ambas han llegado al mismo punto, teniendo los mismos graves problemas y un balance de la Administración Pública chilena, siguiendo el modelo de Nieto, es probable que nos condujera a las mismas conclusiones y a un nihilismo sin esperanza. Pero estos diagnósticos crueles y angustiantes son tremendamente útiles para captar la dimensión del problema y especialmente para fundamentar la idea de que basta de aprendices que nada saben de administración y que confunden el poder con la técnica. Nieto dice: “Los directores de la Administración española, no es que ignoren los principios más elementales de la Administración, es que desconocen la existencia de esta rama del saber”, basta cambiar la palabra “española” por “chilena” y el juicio tiene la misma exactitud. Este enfoque empuja a un reconocimiento de la técnica y a una valoración de la experiencia y el conocimiento de la realidad administrativa para poder cambiarla.

Patricio Orellana Vargas