Waissbluth, Mario La reforma del Estado en América Latina
Mario Waissbluth,La reforma del Estado en América Latina
Mario Waissbluth,La reforma del Estado en América Latina, Santiago, Polis, 2002, 66 Págs.
El autor sostiene que los cambios en la empresa privada son sumamente difíciles, pero que la dificultad es mayor aún en las instituciones del sector público ya que hay restricciones severas de tipo laboral, normativo, presupuestario y político. Esta evidencia la compara con la siquiatría, donde los resultados son lentos y ambiguos y cuando excepcionalmente se logran hasta es difícil saber cómo medir el éxito si lo hay ¿Por la disminución del gasto público? ¿O esta disminución es la que provocó los cambios? La productividad podría ser otro indicador, pero no es confiable y al final puede resultar que si bien hubo cambios, puede que los resultados no fueran exitosos. Pero ni siquiera es necesario que haya resultados para proseguir con las reformas porque los dramas que existen no pueden esperar. La finalidad del texto es dar algunas pistas y señalar que es lo que no debe hacerse.
Las herramientas e instrumentos desarrollados, especialmente en los Estados Unidos, no deben desecharse porque sean “técnocráticas” o de la empresa privada. Son las mejores que existen
Sencillamente la modernización es hacer cambios deliberados a las estructuras y procesos del sector público para que funcionen mejor y el autor se inspira en los clásicos principios definidos por Osborne y Gaebler en su “Reinvención”, agregando algo de sentido común.
Conceptos.
La confusión y diferencia entre políticas públicas y gestión pública la resuelve estableciendo que la política define lo que hay que hacer y la gestión el cómo hacerlo. El concepto de reforma lo enfrenta separando el cambio institucional y el sustancial., el primero vinculado a la gestión y el segundo a las políticas. También se comparan las transformaciones horizontales, de toda una función en diversas instituciones y las verticales o de una institución específica.
Reforma y modernización son explicadas como conceptos distintos, la reforma como la adecuación trascendente del aparato institucional y la modernización aquellos cambios que van al liderazgo y por eso se le llama “reforma gerencial”.
El objetivo del texto es centralizarse en las herramientas de gestión para la reforma institucional y administrativa del Estado.
La medición.
La confusión y diferencia ent La existencia de indicadores de desempeño es fundamental para orientar y evaluar las reformas, su ausencia es la patología más grave de las entidades públicas. Ellos deben ser pocos y significativos. Hay metodologías para paliar los problemas evaluativos como controles estadísticos, genéricos, reflexivos, de sombra y experimentos con grupos de control. Los indicadores que miden los outputs y los impactos son de relevancia y eficacia; de eficiencia; de calidad; y, de economía de recursos. Para construirlos el autor brinda una batería de consejos para evitar errores.
a gerencia.
La confusión y diferencia ent El autor rechaza drásticamente las concepciones mecanicistas y adhiere al pensamiento sistémico y considera las instituciones públicas como “una aglomeración de entes socioculturales” con interdependencia y que generan bienes públicos. De esta manera la organización está relacionada con un entorno.
Otro concepto es el de las “propiedades emergentes” que no son de las partes aisladas sino que son resultado de la conexión. Lo importante es la forma de producir valor agregado, la toma de decisiones, mecanismos de aprendizaje y control, la generación de membresía y la resolución de conflictos.
Los sistemas al hacerse más complejos determina que las afirmaciones sobre él sean o precisas o significativas, pero no tienen estas cualidades simultáneamente.
La complejidad puede llegar a niveles de caos (“despelote” para el autor) que deben ser enfrentados. “El pensamiento sistémico es en definitiva el arte de simplificar la complejidad” para lo cual lo ilustra con un diagrama “sistémico” de las relaciones que existen entre los problemas de una institución que provocan baja calidad y eficacia del servicio. Este “mapeo” es un ejercicio imprescindible de quien quiere realizar una transformación profunda
Las restricciones.
La confusión y diferencia ent El “despelote” de las instituciones públicas es como la diabetes, se puede vivir con ella, aunque es una amenaza constante. El reformador debe contar con el respaldo de “los dueños del negocio”, los que muchas veces prefieren mantener un equilibrio mediocre. En realidad hay que realizar las reformas considerando todos los factores sociopolíticos que pueden influir decisivamente y alcanzar armonía entre los tiempos políticos y los organizacionales. Los éxitos rápidos, aunque menores, pueden ser esenciales para avanzar en la reforma
La estrategia.
La estrategia lenta, limpia e indolora fue la elegida por Chile y uno de sus éxitos es el sistema de la declaración de Impuestos Internos, que demoró 12 años, pero es de trascendencia internacional. Las reformas fundamentales para América Latina son las del gerente público, la inamovilidad funcionaria, los órganos contralores de políticas, los sistemas presupuestarios y contables y la transformaciones informáticas transversales como las compras, las bases de datos, la ventanilla única, etc.
La selección de esta estrategia lenta u otra rápida depende de las condiciones políticas, en algunos países se han dado grandes saltos como la autorización previa de la Contraloría en Colombia o el sistema compranet en México.. También hay que avanzar en la vía institucional en relación con las reformas transversales que pueden ser cupulares y para todas las instituciones o adoptadas por cada institución, también puede optarse por realizar la reforma jerárquicamente, de arriba hacia abajo o por el contrario tratar de hacerla con participación de todos los estamentos. No hay opciones mejores que otra, dependen de las situaciones específicas.
Burocracia
La confusión y diferencia ent El organigrama es el resultado final, no debe ser el comienzo en ningún caso, pero tampoco puede ser una reforma formal basada en las tareas, es necesario hacerlo desde una perspectiva social y cultural, considerando las relaciones de poder y las reacciones de las personas. Hay antagonismo entre la burocracia profesional que realiza el fin de la institución y los profesionales administrativos. Los primeros quieren independencia y apoyo, no simpatizan con los cambios que los afecta. La solución en muchos casos es el director profesional y un gerente, pero de niveles similares. Pero existe otra organización: la máquina burocrática donde los gerentes o sus equivalentes han construido y mantienen el funcionamiento de la institución basados en normas, centralización, lentitud y formalismo. La solución posible es un directivo centralizados, pero comprometido con los cambios y con liderazgo y habilidades gerenciales. El sueño es crear una organización flexible.
El directivo público
La experiencia del autor señala que esta es una parte esencial en cualquier reforma. Un buen clima laboral es resultado de un buen líder y viceversa. En conclusión lo vital es designar el líder adecuado, eso es la suerte y el factor del éxito. El gerente público debe tener capacidad , un aumento salarial sustantivo, un contrato basado en los resultados y la “accountability”. Sólo aumentando la remuneración del gerente se logrará mayor productividad que permitirá mejorar las remuneraciones de todos posteriormente. Conforme al BID el directivo público tiene tres responsabilidades básicas: redefinir la política, crear un entorno favorable y organizar internamente la institución para alcanzar efectividad. El desequilibrio entre estas tres responsabilidades generara problemas muy importantes.
Presupuestos.
La confusión y diferencia entreEl gerente público. debe tener idoneidad, lo que le debe permitir tener autonomía y controlarlo a través de convenios de desempeño. El sistema contable actual no entrega resultados ni considera los compromisos ni las depreciaciones. A su vez el presupuesto está divorciado de la planificación y los indicadores de desempeño, sin control de gestión ni evaluación expost, etc. El paso más significativo que debe darse es pasar de la contabilidad presupuestaria a la real y establecer incentivos, especialmente para el director público..
Las contralorías.
La confusión y diferencia ent Las contralorías modernas además del control del gasto y de la honestidad de los funcionarios se preocupan del impacto, efectividad real y rentabilidad social de las instituciones. Son efectivamente independientes y los resultados de sus controles son transparentes y todos pueden verlos en INTERNET. El formalismo de nuestras contralorías se preocupa de detalles y no de los resultados. La Contraloría de Chile ha cumplido un rol importante “como guardián de la probidad” logrando que Chile sea uno de los países menos corruptos. Sin embargo, este tipo de Contraloría no puede desempeñar el rol nuevo, se requiere una organización distinta, basada en el acceso de la ciudadanía a la información pública relevante..
La resistencia.
Hay restricciones culturales, laborales y sindicales al cambio que se expresan en instituciones intocables como la inamovilidad, las escalas salariales y la negociación colectiva para todo el sector público. El autor cree en la flexibilidad, la eliminación de la inamovilidad, el ascenso en base al mérito, los contratos de desempeño, la diversidad de carreras según servicio, etc. Los funcionarios frustrados, obedientes, sin opinión, y desconfiados son opuestos al cambio. Convencerlos es una tarea mayor de los nuevos directivos. El establecimiento de evaluaciones reales y el uso de las “conversaciones significativas” permite a la gente entender mejor que a través de documentos”. El mejoramiento continuo, el entrenamiento, los conductos de comunicación claros y la existencia de facilitadores para relacionarse con los funcionarios pueden producir resultados que pueden ser increíbles.
El cambio organizacional.
Este cambio será posible si se recuerdan los errores que no pueden cometerse según Kotter que se presentan como 8 principios referidos a cómo comunicar la visión, lograr apoyo cupular y de una coalición, lograr éxitos, no anticipar la victoria ni dejarse vencer por la cotidaniedad, etc.
El e-gobierno.
En este campo se han hecho las más grandes inversiones, pero han fracasado por estar desligadas del plan de reforma. Las tecnologías de información tienen dos objetivos centrales: integra la información hacia el interior y el exterior y el otro es reducir la latencia de la información, es decir que la información sea efectivamente usada en otros procesos. A pesar de que lo ideal es contar con una plataforma única hay que tener siempre algunas como la de clientes, de operaciones , de administración, de información para la gestión, de inteligencia de negocio y finalmente la integración de aplicaciones corporativas. La importancia de estas tecnologías es tal que ya es necesario distinguir dos tipos de burocracia, la tradicional y las virtual, profundamente distintas.
Guía final.
“Finalmente, a lo único que le cree la gente es a los números”, en este caso a las realizaciones. Para ello hay 11 conceptos esenciales: intervención holística, diagnóstico multifacético, mapear la problemática, definir la estrategia, plan básico, capacidad de liderazgo, negociar con los “dueños” contratos, claro conjunto de proyectos, cambio laboral , control de alto nivel y difundir los indicadores relevantes.
La conclusión es que “si se quiere? se puede” señalando como ejemplo el proyecto del “Premio nacional a la Innovación en la Gestión Pública” ejecutado por la empresa del autor del libro.
Comentarios.
Siguiendo la tradición de casi todos los técnicos en estas materias el autor no distingue entre modernización del Estado y modernización de la gestión pública. Establece categorías en la modernización del Estado en término de políticas o de gestión pero no, del cambio político del Estado como lo hizo Mustafá Kemal Attaturk en Turquía después de la primera Guerra Mundial cuando “modernizó” el Estado turco.
Entre las virtudes de este trabajo hay que destacar que es un libro breve, pero no de aquellos manuales que ofrecen resolverlo todo en un día o en diez pasos. A su vez no sigue la pista de los libros que emprenden aventuras similares, como internarse en la jungla latinoamericana de las reformas del Estado y de la gestión pública abarcando cientos de páginas que hacen a la jungla más intrincada aún.
La segunda virtud es el estilo. En vez de ser un tratado pesado y pedante, el autor se enhebra en el estilo de los pensadores norteamericanos, especialmente los llamados “gurúes” de la Administración. Su estilo recuerda por una parte a Peter Drucke, que está en el trasfondo de esta obra, como a otro no citados, pero que comparten el estilo, como Tom Peters.
También sigue la metodología de los textos norteamericanos, que no exponen grandes teorías, sino que plantean soluciones a los problemas principales con principios que están basados en experiencias de casos que ilustran y fundamentan esos principios. Este estilo es muy claro en Osborne y Gaebler, también citados por el autor.
Otro aspecto interesante es que el autor se atreve opinar sobre iconos sagrados de la burocracia, especialmente la chilena, como es la Contraloría, ante la cual todos los tratadistas eluden siquiera opinar y se limitan a repetir las alabanzas que la propia Contraloría se hace a sí misma. Este icono sagrado de nuestras administraciones es sometido a críticas francas y hasta rechaza la idea de que se le acoplen nuevas funciones para mejorarla, cree que se requieren de organizaciones nuevas siguiendo la experiencia de Holanda u otros países avanzados, aunque reconoce el rol destacado de la Contraloría chilena en hacer de nuestro país el más probo de la región. Pero hay que acotar de que si la Contraloría era responsable de ese buen nivel, debe serlo también, ahora del mal nivel existente, pero el autor no se pronuncia en este sentido. Pero en realidad criticar a ese icono es de extrema audacia en nuestro ambiente de formalismo ritual.
El Programa Latinoamericano de Gerencia Pública, que edita este texto (que no es libro ni artículo según el autor), como su nombre lo indica, parte de la premisa que la solución de los problemas de la Administración Pública pasa por la instauración de la gerencia pública y de gerentes empresariales bien pagados que con su voracidad resolverían el estancamiento de las Administraciones Públicas, de la misma manera que ayer fue organización y métodos, la calidad total, el outsoucing, el benchmarking, la reingeniería, la gobernabilidad, la centralización en el cliente, etc. Concepciones que en el fondo han demostrado ser modas y no soluciones efectivas. Sin embargo, el autor que puede ser clasificado dentro de esta escuela pretende zafarse de algunos de los dogmas que la integraban y que ya han dejado de tener validez.
Hay un marcado énfasis en la creencia de que la pieza fundamental es siempre el directivo público, los funcionarios son incluidos en el rubro del rechazo u obstáculos al cambio. La preocupación por mejorar las rentas de los directivos forma parte de toda la ideología vigente que exalta a las elites como única posibilidad de cambio y asegura que los demás mejorarían sus niveles después?Promesa repetida desde siempre. Esta ideología de mejoramiento al doble o más de los niveles de los directivos ha sido la base del gran procesos de corrupción que vive la administración pública chilena, como fueron los sobresueldos, las indemnizaciones a todo evento, las subvenciones, los honorarios adicionales, las asesorías inexistentes, las empresas fantasmas y la triangulación. Para el autor estos hechos o riesgos parecen no existir, a pesar de que la obra fue escrita cuando esta marea de corrupción inundaba todas las instituciones públicas.
El rechazo al mecanicismo organizacional es reemplazado por concepciones “sistémicas”, que para pensadores diferentes a este autor a su vez las califican de “biologismo” o mecanicismo biológico, ya que la teoría de sistemas tiene su origen en la biología, así como el mecanicismo institucional lo tenía en la física. Pero el autor no menciona estos enfoque críticos a su opción.
El autor sostiene que el pensamiento sistémico es, “en definitiva el arte de simplificar” la complejidad. Esta misma idea “el arte de simplificar” había sido expresada mucho antes por el autor de esta reseña, en su artículo sobre el concepto de la Administración que la definía así.(Patricio Orellana Vargas, El arte de simplificar, INFORME TECNICO Nº 14 , mayo 1997, Colegio de Administradores Públicos y Universidad Central de Chile.)
Lamentablemente, si bien el autor señala que hay muchos éxitos en la modernización del Estado, menciona muy pocos y el listado mayor, el de los Premios a la Innovación, simplemente fueron iniciativas aisladas totalmente ajenas a la metodología de lo propuesto en el libro.
El autor representa una generación de hombres exitosos que han forjado su fortuna en el proceso modernizador vendiendo sus proyectos con mucho éxito, aunque en la suma final, los valores públicos obtenidos en toda América Latina son bastante flojos.
Este libro, por su brevedad, la acumulación de experiencia directa y la concentración de información teórica es de consulta obligada para quienes trabajaban en los esfuerzos modernizadores de la gestión Pública.
Patricio Orellana Vargas